Mario Nóchez, octubre 2000
La problemática educativa en El Salvador, con los 12 años de conflicto armado, pasó de una situación de deterioro a una situación de crisis severa que afectó todo el sistema educativo nacional. Las principales manifestaciones de la crisis del sector educación se expresaban en: escasa cobertura en zonas rurales, baja calidad de la educación en todos los niveles educativos, deterioro de la infraestructura escolar, disminución en la capacidad adquisitiva del salario de los maestros, reducción gradual y significativa del presupuesto público asignado a educación, altos índices de deserción, repitencia escolar, altas tasas de analfabetismo, entre otros.
Con la finalización del conflicto armado y la firma de los Acuerdos de Paz en enero de 1992, en Chapultepec, México, se abren nuevas posibilidades para el mejoramiento y superación de las condiciones estructurales en las cuales se encontraba el sistema educativo nacional. En el marco de la Reconstrucción Nacional la educación se define como de alta prioridad por el Gobierno de El Salvador quien decide enfrentar los problemas descritos buscando el apoyo financiero y técnico de organismos internacionales tales como El Banco Mundial (BM), Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Sistema de Naciones Unidas, Unión Europea y de países amigos (España, México, Japón, entre otros). Los montos más significativos de la cooperación internacional vinieron, vía préstamos, a través del Banco Mundial y del Banco Interamericano de Desarrollo; así como de donaciones del Gobierno de los Estados Unidos, respectivamente. Por su lado, las iglesias de distintas denominaciones (Católica, Luterana, Episcopal, Evangélica, Bautista, entre otras), así como los organismos no gubernamentales agrupados en la Concertación Educativa de El Salvador (CEES) han gestionado y recibido financiamientos significativos, de organismos internacionales y de la solidaridad internacional, para impulsar programas educativos en el ámbito nacional, especialmente en zonas ex - conflictivas.
El Ministerio de Educación ha definido en distintos documentos y discursos oficiales las siguientes políticas educativas:
1. Focalización de los servicios educativos en las zonas geográficas más pobres.
2. Ampliación de la cobertura prioritariamente en educación parvularia y básica.
3. Traspaso de la administración de los servicios educativos del Ministerio de Educación a entidades privadas: iglesias, ONGs, asociaciones de padres de familia, fundaciones privadas de empresarios.
4. Mejoramiento de la calidad de la educación: nueva currícula, programas de estudio, libros de texto, capacitación a directores y docentes, bibliotecas escolares, materiales didácticos e incorporación de tecnología (televisores, vhs, computadoras, videos educativos).
5. Subsidios a escuelas públicas por número de secciones educativas atendidas (Bono de la Calidad).
6. Descentralización de los servicios educativos desde el nivel central, al departamental y local.
7. Involucramiento y participación de los padres de familia en la gestión de los centros educativos, por medio de los Consejos Directivos Escolares (CDE)
8. Diseño e implementación de un Sistema Nacional de Evaluación de los Aprendizajes, que permitiera medir la eficiencia del sistema educativo.
9. Subcontratación de servicios educativos-técnicos, vía licitación, al sector privado para la realización de evaluaciones, diseños curriculares, capacitación a docentes, etc.
10. Incremento en el salario de los maestros, sujeto a evaluación del desempeño.
El Ministerio de Educación inicia los esfuerzos por superar los problemas educativos nacionales, a partir de 1990, con el inicio del Programa Educación con Participación de la Comunidad (EDUCO), el cual se orientó a ampliar los servicios educativos en las zonas rurales más pobres y a fomentar la participación de los padres de familia en la gestión escolar. En 1992 se inició el Proyecto Solidificación del Alcance de la Educación Básica, con el cual se inicia la reforma curricular en educación parvularia y básica.
En 1994, el ex – presidente Armando Calderón Sol en su discurso de toma de posesión manifestó: “Vamos a promover una profunda reforma educativa, asignando mayores recursos, mejorando los programas educativos y capacitando a los maestros, a quienes expresamos nuestro respeto y admiración”[1]. En octubre de 1994, se crea la Comisión de Educación, Ciencia y Desarrollo, integrada por notables ciudadanos[2] que, en conjunto, mostraban diversas perspectivas e ideologías sobre el proceso de reforma. Dicha comisión entregó en junio de 1995, el documento - propuesta “TRANSFORMAR LA EDUCACIÓN PARA LA PAZ Y EL DESARROLLO DE EL SALVADOR”. El año de 1995 fue denominado, por parte del Ministerio de Educación, el Año de la Consulta sobre la Reforma Educativa, ya que se realizaron talleres y foros de consulta con la participación de docentes (activos y jubilados), padres de familia y alumnos, personal técnico y administrativo del Ministerio de Educación, gremios de docentes, organismos no gubernamentales, iglesias, universidades y agencias internacionales. A finales de 1995, el Ministerio de Educación formaliza el planteamiento de reforma educativa, con la divulgación del “PLAN DECENAL DE REFORMA EDUCATIVA EN MARCHA” (1995-2005). Este plan decenal destaca que la reforma es indispensable para superar la pobreza, enfrentar de mejor manera la globalización, fortalecer la democracia y consolidar la paz. El plan plantea cuatro ejes principales que orientarán toda la reforma educativa: ampliación de la cobertura educativa, mejoramiento de la calidad, formación en valores y modernización institucional.
Los resultados obtenidos en la reforma educativa durante la década de los 90s han sido los siguientes:
1. Cobertura Educativa
Uno de los ejes prioritarios de la reforma educativa ha sido la ampliación de la cobertura con equidad; es decir crear espacios de oportunidades educativas, especialmente allí donde históricamente, el acceso a la educación estaba limitado a grandes sectores de la población en edad escolar, áreas: rural y urbano marginal.
Tradicionalmente el sistema educativo, lejos de reducir las diferencias sociales, las acentuaba, al limitar de forma selectiva, el acceso a una educación de calidad a los sectores pobres y marginados sociales. Las tasas altas de ausentismo, deserción, repetición y extraedad, en estos sectores, reflejaban la falta de equidad, en cuatro direcciones:
a) Ampliación general de la cobertura en todos los niveles educativos
Mientras entre 1984 y 1992 el crecimiento de la matrícula, fue de un 2%, la cobertura se ha incrementado, en general desde 1994 a 1997 en un 8.5%. En todos los niveles educativos se constata un alza sostenido de la cobertura:
- En parvularia se ha pasado de un 7.8% (135,019 alumnos) en 1995 a 10.5%(179,034) en 1997.
- En Básica se pasó del 61.6%(1,062,502) al 68.6%(1,175,451).
- En Media se ascendió de un 8.3%(142,502) al 8.9%(1,151,690)
Un factor clave en este incremento ha sido la expansión del programa
EDUCO que pasó del 6.6%, en el primer año de reforma. a 11.2% en 1997. En
cifras absolutas, esto significó que en 1997, se atendieron a 117,248 niños más, que
en 1995.
La atención del tercer ciclo nocturno va descendiendo a medida que la
reforma avanza, de un 8.3% en 1995 se pasó al 0.9% en 1997. El incremento de la
atención matutina y vespertina está reduciendo el número de alumnos de los turnos
nocturnos.
Los programas de apoyo en la ampliación de la cobertura a nivel nacional:
EDUCO, SABE, FIE, Escuela Saludable y la ampliación de la infraestructura escolar
se focalizarán en los niveles de parvularia y básica; de ahí que, ha sido educación
media, el nivel educativo cuyo incremento ha sido menor. Es a partir de 1996
cuando, se inicia la atención a este sector. Entre 1996 y 1997 se opera un alza
significativo en este nivel de 1.1%
b) Ampliación de la cobertura en el área rural
Tradicionalmente se ha atendido más al sector urbano, que al rural. En 1992 más del 40% de la población rural carecía de niveles de escolaridad, mientras que en el área metropolitana sólo el 9% de la población mayor de 14 años, no tenía ningún nivel de escolaridad.
A partir de la reforma, el área rural, se constituyó en el centro de interés prioritario en relación a la cobertura. Así mientras en 1994, únicamente el 28% podía asistir a parvularia, en 1997 este porcentaje había ascendido al 45%; lo mismo ocurrió con educación básica; del 44% (1994) se pasó al 50% (1997); en media el incremento fue menor: del 3.2% (1994) se pasó al 4.8% (1997). En general la cobertura escolar rural pasó de 492,573 alumnos (1994) a 675,009 (1997), lo que significó un incremento del 6.2% en 3 años de reforma; es decir que se pasó del 38.6% al 44.8% (182,000 alumnos más).
Durante estos mismos años (94-97) la población escolar urbana decreció en relación a la rural; se paso del 61.4% (1994) al 55.2% (1997). Aunque el total de alumnos ha seguido creciendo, tanto en el área rural como urbana, en ésta el incremento ha sido menor. La brecha en la matrícula entre el área urbana y rural, era en 1994 del 22.8%, se ha reducido, en 1997 al 10.4%. Los datos reflejan que las políticas de cobertura con equidad, especialmente en parvularia y básica, están permitiendo un acceso más igualitario a la escuela a todos los salvadoreños.
c) Ampliación de la cobertura en el sector público:
La distribución de la matrícula por sector entre 1994-1997 refleja que, en el sector
público, ésta ha ido creciendo progresivamente; se ha pasado de un 80%, en 1994
(1,022,004 estudiantes) al 83% en 1997 (1,252,761). La escuela pública, en 3 años
de reforma, está atendiendo a 229,757 alumnos más.
En cambio en el sector privado, se constata el fenómeno inverso: en 1994
atendía a 254,337 (19.9%) y en 1997 a 254,414 (16.9%). El sector privado ha
percibido un 3% de sus alumnos.
La atención en parvularia y básica es significativamente más alta en el sector
público que en el privado; en parvularia del 68.8% (1994) se pasó al 77.8 (1997) y en
básica del 85.5% (1994) se pasó al 87.5% (1997).
En media, la cobertura pasó de 47% (1994) a 53% (1997). Los datos reflejan
que las políticas educativas del MINED, no están favoreciendo la privatización de la
educación. De hecho el porcentaje más elevado de alumnos que poseía el sector
privado en media, ha cedido puntos al sector público, de tal forma que, en la
actualidad, es éste sector quien atiende más alumnos.
La ampliación de la cobertura, la actual crísis económica y el encarecimiento
de la educación privada, pueden estar favoreciendo la mayor demanda hacía el
sector público. Sin embargo en el área técnica, el aporte del sector privado sigue
siendo significativo.
e) Ampliación de la cobertura de forma equitativa en relación al género:
En el pasado (1993), las estadísticas ofrecían menores oportunidades educativas a la mujer salvadoreña que al hombre: 25% de los hombres mayores de 14 años no poseían ningún nivel educativo aprobado; mientras que en el caso de las mujeres llegaba a un 30%.
Los datos entre 1995 y 1997 reflejan prácticamente una paridad en la distribución de la población estudiantil entre el sexo femenino y masculino. Mas, en los niveles de parvularia y media, predomina, aunque no de forma significativa, el sexo femenino sobre el masculino.
El sistema educativo salvadoreño no discrimina a la mujer en el acceso a la educación, frente al hombre. Factores como: la educación en género, los movimientos feministas, las conferencias mundiales sobre educación para todos, la mayor conciencia de los derechos de la mujer, las nuevas presiones económicas y las exigencias para ingresar al sistema productivo; han estimulado a esta igualdad de oportunidades en relación al sexo.
2. Calidad educativa
La reforma educativa ha tomado como uno de sus ejes principales el mejoramiento de la calidad educativa. Los resultados obtenidos se derivan de una serie de medidas adoptadas con este fin, a partir de 1995; sin embargo ya en 1990, contando con el apoyo de organismos internacionales tales como AID, Banco Mundial, BID, UNICEF, UNESCO y gobiernos de países amigos, el MINED inició un programa de mejoramiento de la calidad educativa, en las áreas siguientes: mejoramiento curricular, capacitación de maestros, diseño de materiales educativos y evaluación de la calidad. Los logros obtenidos hasta el momento se relacionaron con:
a) Nuevo Currículo
Se ha elaborado un nuevo currículo para todos los niveles educativos, desde parvularia a la educación media inclusive. Dicho currículo es coherente con el enfoque y filosofía asumidos por la reforma educativa. Incorpora varios ejes transversales de tipo formativo: cultura de paz, educación en género, derechos humanos, educación en valores, en medio ambiente, educación para el consumidor,Y Además se ha reducido el número de materias a 5 básicas, se incrementó el número de días laborales (200) y a 5 las horas diarias de presencia en el aula.
La incorporación de una nueva materia formativa: Psicología del Adolescente en bachillerato y los nuevos principios que fueron plasmados en la elaboración del currículo: enfoque constructivista, integración de la ciencia, utilidad y relevancia de contenidos, valores y una concepción lineal, procesual y flexible; han caracterizado al nuevo currículo, como más formativo y motivante que el anterior.
A pesar de que el nuevo currículo propuesto se enfoca en el desarrollo de habilidades y destrezas, que se centra en el alumno y en el aprendizaje, la calidad de éste no ha mejorado sustancialmente, según los resultados obtenidos en la PAES y en las investigaciones realizadas. Los logros demuestran que se sigue fomentando la memoria y no se han desarrollado habilidades que permitan al alumno ser más autónomo, más crítico y reflexivo.
b) Institucionalización de la escuela de padres:
La reforma está orientada a que cada vez más, participen otros agentes y actores de la comunidad educativa. En este sentido se han institucionalizado las escuelas de padres en los diferentes niveles del sistema educativo.
c) Dotación de recursos y materiales didácticos a los centros educativos:
A través del Bono de la Calidad, el MINED garantiza la dotación de ciertos materiales y servicios para el mejoramiento de la calidad educativa. Este es administrado por los CDE, quienes contribuyen a dinamizar la vida de los centros educativos y promueven prácticas democráticas. Se ha dotado a los centros de libros de texto gratuitos (colección Cipotes), programas, guías metodológicas, libros de historia de El Salvador, de ciencias naturales y ecología. Se ha distribuido la canasta básica a las escuelas de educación parvularia y básica. Se han implementado Bibliotecas Escolares y de aula. Se ha iniciado un proceso para incorporar tecnología e informática en la educación media.
A pesar de este apoyo los maestros de tercer ciclo y media se quejan de falta de recursos para llevar a cabo los nuevos programas y la metodología participativa impulsada.
d) Elevación del perfil profesional del maestro:
Una de las estrategias prioritarias para el mejoramiento de la calidad educativa fue el de implementar un sistema de formación inicial y de capacitación docente que respondiera a los requerimientos de la reforma educativa. En este sentido se ha elaborado un documento normativo y orientaciones curriculares para la formación inicial de maestros@, el cual regulará dicha formación en todos los centros de estudios superiores autorizados para brindar dicha formación. Este normativo busca también garantizar una formación de calidad al futuro docente, en áreas antes muy deficientes, relacionadas con la didáctica, psicopedagogía y la práctica docente.
Se ha introducido un curso de formación pedagógica para profesionales que no son docentes y que desean incorporarse al escalafón magisterial a fin de elevar las prácticas pedagógicas de dichos profesionales.
Se ha incorporado casi el 100% de los maestros a los cursos de capacitación impartidos por el MINED en colaboración con Universidades y ONGs relacionadas con la educación. Pero lo más importante es que se ha despertado la conciencia de la necesidad de estructurar un sistema nacional de capacitación y acreditación docente, que planifique éstas a largo plazo. A pesar de los esfuerzos de las capacitaciones, éstas han influido poco por cambiar las prácticas educativas: persisten fallas históricas en este aspecto, clase frontal, autoritarismo, memorístico, etc. se ha iniciado un mejoramiento de la práctica en el aula, que se manifiesta en una metodología más constructivista y un proceso evaluativo más formativo.
Los cambios operados en el maestro denotan una elevación de la motivación y de la mística de trabajo, deseos de participación y superación personal. Los alumnos por su parte, se interesan más por el aprendizaje, apoyan el cambio curricular, la reducción de materias y la actitud más empática del profesor.
Se ha delimitado el número de profesorados que se podrán cursar en las universidades, unificando en todas ellas, el currículo a seguir y los objetivos a lograr. En este sentido se ha formulado con claridad el perfil del maestro que se desea y el sistema de selección de aspirantes al magisterio.
Se ha logrado una coherencia entre el nuevo currículo de formación inicial, el perfil profesional buscado, los objetivos de la reforma curricular emprendida y las metas de la reforma educativa en marcha.
e) Mejoramiento de la situación social del docente:
En relación al mejoramiento de su situación y valoración social se han obtenido logros importantes: la Ley de la Carrera Docente, mejoras en los salarios, nueva escala escalafonaria más justa y motivante, posibilidad de acceso a puestos de dirección de los centros educativos, a través de un proceso más justo y transparente e incorporación del maestro a funciones administrativas y a organismos de decisión (CDE y Otros)
La descentralización administrativa impulsada, ha permitido una participación del maestro en el sistema educativo; aunque todavía no disponga de una posibilidad real de participar en la determinación de política educativa en sus departamentos y centros educativos.
En cuanto a la relación entre maestros y sus sindicatos y gremios con el MINED, se ha operado un cambio significativo ya que la antigua postura confrontativa ha cedido, para convertirse en una relación de participación y colaboración responsible. Esto ha ampliado y consolidado las agrupaciones magisteriales, quienes disponen de espacios más amplios y flexibles de participación.
f) Organización de un sistema de evaluación e investigación que retroalimente el proceso de Enseñanza - Aprendizaje
Se ha creado una Dirección Nacional de Evaluación e Investigación con la que se coordinarán y ejecutarán las actividades ministeriales relacionadas con el seguimiento de los programas, la investigación, recopilación y sistematización de la información; a fin de retroalimentar de forma oportuna y pertinente los procesos de decisión en la formulación de planes y programas. Se pretende evaluar la calidad de la educación en todos los niveles.
En este sentido, se han alcanzado logros relevantes ya que se ha realizado un seguimiento sistemático de la reforma curricular a través de 3 monitoreos: un monitoreo en el primer año de implementación de la reforma curricular (1996), otro de seguimiento (1997) y uno de profundización durante 1998. En ellos se ha evaluado los contenidos curriculares, la metodología aplicada, el proceso de evaluación, el nuevo rol del profesor y los efectos de las capacitaciones impartidas a los profesores.
Se aplicó por primera vez la Prueba de Aprendizaje y Aptitudes Escolares (PAES) a 60,000 estudiantes, con cuyos resultados se ha establecido una línea base del nivel de logros cognoscitivos. El MINED, cuenta con indicadores objetivos y estandarizados para evaluar su trabajo y planificar las futuras capacitaciones de maestros. Además se aplicarán pruebas de logros de aprendizaje en 3E y 6E grados en 1995 y 1996.
Se ha tomado conciencia de la necesidad de dar un seguimiento sistemático y planificado a la calidad de la educación que ofrece el sistema educativo. En este sentido se ha creado y generado una cultura de evaluación de la calidad del aprendizaje y de la enseñanza.
g) Deficiencias detectadas en el proceso de implementación de las medidas tendientes al mejoramiento de la calidad educativa:
A pesar de las medidas puestas en marcha el perfil profesional del maestro sigue siendo bajo, poniendo en peligro el logro de las metas de la reforma educativa: las áreas relacionadas con la metodología, la didáctica y la evaluación adolecen de fallas serias que siguen restando eficacia al nuevo currículo propuesto. La metodología constructivista y participativa se confunde con un activismo acrítico e irreflexivo y por un abandono por parte de algunos maestros de sus funciones de planificador, supervisor, facilitador del trabajo en el aula. Esta falta de preparación docente está empobreciendo la calidad del aprendizaje, objetivo principal de la reforma curricular.
El incremento en la cobertura escolar no ha sido acompañado de una elevación proporcional de nuevas contrataciones de docentes, especialmente en el área rural y en el sector público. Esto está originando una sobre-población en las aulas que resta eficiencia y calidad a la enseñanza. El número de alumnos promedio por profesor ha aumentado en los últimos 3 años de reforma: 38 en 1995, 45 en 1996 y 47 en 1997. El plan decenal se proponía reducir el número de alumnos por profesor de 42 a 35 (1991-2005); los datos reflejan lo contrario: han subido de 38 a 47 (1995-1997). El excesivo número de alumnos por profesor y por aula impide la puesta en marcha de la metodología participativa propuesta y del acompañamiento que el profesor debe hacer del aprendizaje de sus alumnos. También está originando problemas de disciplina y desmotivación por el trabajo dadas las condiciones ambientales y falta de recursos didácticos que estos grupos numerosos exigen. El profesor vuelve a los esquemas verticales, a la relación frontal y al autoritarismo, como consecuencia de la situación adversa en la que debe impartir clase.
La puesta en marcha del nuevo currículo, requería, de parte de un profesorado con deficiencias notorias en el nuevo enfoque y los cambios exigidos, de un apoyo bibliográfico de textos y guías que compensaran esta deficiencia y le guiaran progresivamente hacia los nuevos objetivos propuestos. Una de las quejas constantes del profesor en estos tres años de reforma ha sido, esta carencia de bibliografía y de recursos didácticos. La autonomía que se pretende desarrollar en el alumno para que aprenda a aprender, no se experimenta en el profesor, quien es incapaz de aprender a enseñar, de crear su enseñanza, de ser generador de estrategias y metodologías congruentes con la reforma.
3. Eficiencia del Sistema Escolar
La eficiencia del sistema educativo se relaciona con la calidad educativa, con factores socioeconómicos y con otros relacionados con el mismo funcionamiento institucional educativo. Tradicionalmente, ésta ha sido medida a través de indicadores, tales como: promoción, deserción, repitencia y analfabetismo.
a) Promoción
Los resultados observados en los años previos a la reforma ya reflejaban un incremento gradual en la promoción a medida que los grados avanzaban en la educación básica. Las tasas oscilaban para 1994, entre 63% en primer grado y 99.5% en noveno grado.
En educación media, era el 1er. año de bachillerato donde se alcanzaban las tasas más bajas. Al comparar el sector público y el privado se observa que el sector público reflejaba tasas de promoción superiores al privado. Y al relacionar los indicadores de promoción por género, eran las mujeres las que estaban en situación de desventaja en la educación media.
Al entrar la reforma, las tasas de promoción han aumentado tanto en básica como en media: en básica se pasó de 83% (1990) a 88% (1996); en media se incrementó de 77% (1990) a 95% (1996).
En general tanto en el sector privado como en el oficial se observa un incremento en la promoción y retención en el sistema escolar a medida que se avanza de básica a media y de un año a otro, a partir de la finalización de la guerra.
b) Deserción
Entre los años 1991 a 1994, en básica, se observó una tendencia leve y progresiva hacia la alza de los niveles de deserción (8.6% en 1991, 9.98% en 1992, 10.9% en 1993 y 11.3 en 1994). Los índices mayores de deserción se daban en el 1E grado 14.9% en 1994. En educación media la deserción mayor se producía en el primer año 15.9% (1994). En media, la tasa promedio de deserción mayor era del orden del 10.1%. Las mujeres reflejaban una tasa mayor de deserción que los hombres a este nivel.
La mala nutrición infantil y los altos niveles de pobreza se constituían en las causas principales asociados al fenómeno de la deserción escolar. Con la entrada de la reforma educativa, la deserción descendió significativamente: del 9% (1990) se pasó a 6% (1996) en la educación básica y de 21.6% en 1990 se pasó a 4.6% en media. Los Programas de Escuela Saludable, nutrición, EDUCO y otras medidas explican este decenso significativo en las tasas de deserción.
c) Repitencia
Entre los años 1991 y 1994 los indicadores de repitencia no señalaban una tendencia a la disminución: 17.1% en 1991, 17.3% en 1992, 17.4% en 1993 y 16.7 en 1994. Datos no oficiales (UNICEF, 1994) señalaban tasas del 30% de repetidores. Las causas asociadas a la repetición eran metodologías frontales y memorísticas, desvinculación con la realidad, los problemas de aprendizaje, problemas de conducta y mala relación con los profesores (maltrato). El problema se agravaba en los sectores pobres (67%de repetición) y en el área rural.
La reforma educativa al elevar la calidad de la educación ha contribuido a disminuir las tasas de repetición escolar: en básica bajó de 8.3% (1990) a 6.3% (1996) y en media de 1.1% (1990) a 0.9% (1996). Los porcentajes de repitencia siguen siendo mayores en los primeros grados de básica y en el sexo masculino; también es más elevado el porcentaje de repetidores en el área rural 62.3% que en el área urbana 37.7%.
d) Analfabetismo:
Para 1992 El Salvador poseía una de las tasas más altas de analfabetos en América Latina: 20% de las personas mayores de 16 años. Para los hombres la tasa de analfabetismo era del 24% y para las mujeres del 32%. El analfabetismo en la zona rural era el doble que en la zona urbana (67% contra 30%).
En 1996, los datos reflejaban el 21.5% de analfabetismo en los adultos mayores de 15 años; 18.1% para el hombre 24.4% para la mujer, 34.3% en el área rural y 12.5% en la zona urbana.
En general no se observa una reducción en la tasa global de analfabetismo. Las mujeres y las personas del sector rural siguen mostrando las tasas más altas. Aunque la brecha entre géneros tiende a disminuir. Los datos del MINED reportan haber atendido en 1996 el doble de personas que en 1992, en sus programas de alfabetizaciónY Sin embargo, resulta muy insuficiente para enfrentar la magnitud del problema.
Hasta ahora, la reforma educativa, no ha atendido la educación de adultos y el problema del analfabetismo con la intensidad que la gravedad del caso amerita. Existen en este sentido proyectos de intervenciones masivas para atacar el problema del analfabetismo con la creación para 1998 de 1500 círculos de alfabetización y la capacitación de otros tantos facilitadoresY Sin embargo, a tres años de reforma los más pobres de los pobres en educación, los analfabetos, siguen en su ignorancia, reflejando una vez más , la falta de equidad del sistema educativo salvadoreño. Aunque se reconocen avances y esfuerzos loables en la ampliación de la cobertura y calidad en el ámbito escolar, se constata una deficiencia notoria en la agresividad y calidad de los programas tendientes a disminuir los índices de analfabetismo en el país.
El plan decenal de Educación se proponía como meta llegar en el 20005 a un 15% de analfabetismoY Cabe esperar que de seguir como hasta ahora, esta meta no se logrará ya que de 1992 a 1997 las tasas siguen estables.
e) Género:
De acuerdo a los datos previos a la reforma educativa, el sistema educativo atendía a un 2% menos de niñas que de varones. Si bién estas diferencias no eran significativas, con la entrada de la reforma educativa los porcentajes de hombres y mujeres se han equilibrado; siendo incluso, superior el de las mujeres en los niveles de parvularia y media. Además es de destacar que son los varones quienes más repiten los grados tanto a nivel de básica como de media. (fenómeno relacionado, éste último, con el carácter femenino, de acuerdo al esquema machista prevaleciente, de la escuela, especialmente parvularia y primaria: desde el sexo de los profesores hasta los valores, hábitos y costumbres que se promueven).
En general, la situación de la mujer, en el sistema educativo salvadoreño, muestra equidad respecto al hombre: además la perspectiva de género incorporada a los textos y a los programas, muestran avances importantes en relación al trato educativo que recibe la mujer. Sin embargo, el proceso de la reforma debe ir eliminando prácticas ancestrales que reflejan en algunos profesores todavía actitudes discriminatorias hacia la mujer.
En general la evolución de los indicadores de eficiencia del sistema educativo formal de 1990 a la fecha es positiva. Ha aumentado la promoción y ha disminuido la deserción y la repitencia. De acuerdo al Plan Decenal (1995-2005) para básica, las metas propuestas se van logrando de forma progresiva y constante. La tasa de repetición se pretende reducir de 10% (1995) a 5% (2005); en 1997 la tasa ya es de 6.3%; la tasa de deserción se quiere reducir de 9% (1995) a 5% (2005); en 1997 ya está en el 6.0%. En media la tasa de repetición era del 1% en 1995 y se desea mantener en el 1% (2005); en 1997 estaba en 0.9%. La tasa de deserción. se quiere bajar de 8% (1995) a 5% (2005); en 1997 se está en 4.6%.
Sin embargo, a pesar de los avances, el sistema educativo es todavía ineficiente, especialmente en el área rural y en sectores marginales y pobres. En relación al analfabetismo, el sistema sigue mostrando una inquietante ineficiencia que perpetúa la falta de equidad del sistema educativo con los sectores más pobres y marginados.
4. Administración y financiamiento de la educación
En relación a la administración de la educación, se han logrado objetivos importantes relacionados con la modernización administrativa del Estado. Se ha experimentado un cambio positivo en la cultura institucional del MINED, encaminado a incrementar la participación civil y reflejado en un compromiso por acercar los servicios educativos al alumno.
La ampliación de la participación del sector privado en la provisión de servicios educativos, refleja la nueva concepción del papel del Estado, que abandona ciertos roles ejecutores para adoptar funciones más generales y más amplias de supervisión y planificación.
Se han consolidado los esfuerzos por la desconcentración y descentralización administrativa, operativizando la departamentalización y la reducción de la burocracia e impulsando la co-gestión educativa a través de los CDE´s.
Los cambios operados en el MINED, han flexibilizado su estructura organizativa, impulsando la consulta y adoptando un estilo gerencial más democrático y participativo. Con este fin ha generado en los centros escolares una serie de estructuras de participación en la gestión educativa que integran a ésta, a los principales actores implicados en la educación. En este sentido se han creado consejos, comités, directivasY, que facilitan el nuevo estilo gerencial administrativo.
Sin embargo, aunque los resultados confirman que el proceso de modernización administrativa ha dado los primeros pasos, la descentración y descentralización no alcanza los niveles de profundización, que el discurso político y que los planes formulados predican.
La toma de decisiones importantes, la planificación educativa y la formulación de políticas educativas, siguen estando centralizadas en un alto porcentaje, convirtiendo a las sedes departamentales educativas en simples ejecutores o supervisores de las decisiones emanadas del nivel central. Se carece de la autonomía y del poder de decisión a nivel departamental, que haga real la desconcentración y descentralización deseadas.
En relación al financiamiento de la educación, la educación ha sido la cartera de Estado que ha tenido el incremento más alto en el presupuesto asignado durante los últimos 7 años. A partir del inicio de la reforma en 1995, este presupuesto se ha incrementado en un 20%. Este incremento representa un aumento real sobre el presupuesto general de la nación y en relación al PIB; aunque en la actualidad solo represente el 2.5% de éste.
El presupuesto de educación actualmente es el mayor en relación a los demás ministerios y ha contado a partir de 1990, con apoyo internacional muy significativo, el cual le ha permitido poner en marcha la reforma educativa, con la profundidad y amplitud con que se ha realizado.
La administración financiera tanto del presupuesto ordinario y extraordinario estatal, como de la cooperación internacional, ha mejorado sustancialmente; existe confianza en los organismos de cooperación externa y la eficiencia en la administración ha dado resultados muy positivos en esta cartera de Estado.
[1] Calderon Sol, Armando. Discurso de toma de posesión, 1º. De junio de 1994, Secretaría de Comunicación de la Presidencia, San Salvador, 1994.
[2] Las personalidades que formaron parte de la Comisión pertenecían a la empresa privada, iglesia católica, universidades, fundaciones y partidos políticos.
La problemática educativa en El Salvador, con los 12 años de conflicto armado, pasó de una situación de deterioro a una situación de crisis severa que afectó todo el sistema educativo nacional. Las principales manifestaciones de la crisis del sector educación se expresaban en: escasa cobertura en zonas rurales, baja calidad de la educación en todos los niveles educativos, deterioro de la infraestructura escolar, disminución en la capacidad adquisitiva del salario de los maestros, reducción gradual y significativa del presupuesto público asignado a educación, altos índices de deserción, repitencia escolar, altas tasas de analfabetismo, entre otros.
Con la finalización del conflicto armado y la firma de los Acuerdos de Paz en enero de 1992, en Chapultepec, México, se abren nuevas posibilidades para el mejoramiento y superación de las condiciones estructurales en las cuales se encontraba el sistema educativo nacional. En el marco de la Reconstrucción Nacional la educación se define como de alta prioridad por el Gobierno de El Salvador quien decide enfrentar los problemas descritos buscando el apoyo financiero y técnico de organismos internacionales tales como El Banco Mundial (BM), Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Sistema de Naciones Unidas, Unión Europea y de países amigos (España, México, Japón, entre otros). Los montos más significativos de la cooperación internacional vinieron, vía préstamos, a través del Banco Mundial y del Banco Interamericano de Desarrollo; así como de donaciones del Gobierno de los Estados Unidos, respectivamente. Por su lado, las iglesias de distintas denominaciones (Católica, Luterana, Episcopal, Evangélica, Bautista, entre otras), así como los organismos no gubernamentales agrupados en la Concertación Educativa de El Salvador (CEES) han gestionado y recibido financiamientos significativos, de organismos internacionales y de la solidaridad internacional, para impulsar programas educativos en el ámbito nacional, especialmente en zonas ex - conflictivas.
El Ministerio de Educación ha definido en distintos documentos y discursos oficiales las siguientes políticas educativas:
1. Focalización de los servicios educativos en las zonas geográficas más pobres.
2. Ampliación de la cobertura prioritariamente en educación parvularia y básica.
3. Traspaso de la administración de los servicios educativos del Ministerio de Educación a entidades privadas: iglesias, ONGs, asociaciones de padres de familia, fundaciones privadas de empresarios.
4. Mejoramiento de la calidad de la educación: nueva currícula, programas de estudio, libros de texto, capacitación a directores y docentes, bibliotecas escolares, materiales didácticos e incorporación de tecnología (televisores, vhs, computadoras, videos educativos).
5. Subsidios a escuelas públicas por número de secciones educativas atendidas (Bono de la Calidad).
6. Descentralización de los servicios educativos desde el nivel central, al departamental y local.
7. Involucramiento y participación de los padres de familia en la gestión de los centros educativos, por medio de los Consejos Directivos Escolares (CDE)
8. Diseño e implementación de un Sistema Nacional de Evaluación de los Aprendizajes, que permitiera medir la eficiencia del sistema educativo.
9. Subcontratación de servicios educativos-técnicos, vía licitación, al sector privado para la realización de evaluaciones, diseños curriculares, capacitación a docentes, etc.
10. Incremento en el salario de los maestros, sujeto a evaluación del desempeño.
El Ministerio de Educación inicia los esfuerzos por superar los problemas educativos nacionales, a partir de 1990, con el inicio del Programa Educación con Participación de la Comunidad (EDUCO), el cual se orientó a ampliar los servicios educativos en las zonas rurales más pobres y a fomentar la participación de los padres de familia en la gestión escolar. En 1992 se inició el Proyecto Solidificación del Alcance de la Educación Básica, con el cual se inicia la reforma curricular en educación parvularia y básica.
En 1994, el ex – presidente Armando Calderón Sol en su discurso de toma de posesión manifestó: “Vamos a promover una profunda reforma educativa, asignando mayores recursos, mejorando los programas educativos y capacitando a los maestros, a quienes expresamos nuestro respeto y admiración”[1]. En octubre de 1994, se crea la Comisión de Educación, Ciencia y Desarrollo, integrada por notables ciudadanos[2] que, en conjunto, mostraban diversas perspectivas e ideologías sobre el proceso de reforma. Dicha comisión entregó en junio de 1995, el documento - propuesta “TRANSFORMAR LA EDUCACIÓN PARA LA PAZ Y EL DESARROLLO DE EL SALVADOR”. El año de 1995 fue denominado, por parte del Ministerio de Educación, el Año de la Consulta sobre la Reforma Educativa, ya que se realizaron talleres y foros de consulta con la participación de docentes (activos y jubilados), padres de familia y alumnos, personal técnico y administrativo del Ministerio de Educación, gremios de docentes, organismos no gubernamentales, iglesias, universidades y agencias internacionales. A finales de 1995, el Ministerio de Educación formaliza el planteamiento de reforma educativa, con la divulgación del “PLAN DECENAL DE REFORMA EDUCATIVA EN MARCHA” (1995-2005). Este plan decenal destaca que la reforma es indispensable para superar la pobreza, enfrentar de mejor manera la globalización, fortalecer la democracia y consolidar la paz. El plan plantea cuatro ejes principales que orientarán toda la reforma educativa: ampliación de la cobertura educativa, mejoramiento de la calidad, formación en valores y modernización institucional.
Los resultados obtenidos en la reforma educativa durante la década de los 90s han sido los siguientes:
1. Cobertura Educativa
Uno de los ejes prioritarios de la reforma educativa ha sido la ampliación de la cobertura con equidad; es decir crear espacios de oportunidades educativas, especialmente allí donde históricamente, el acceso a la educación estaba limitado a grandes sectores de la población en edad escolar, áreas: rural y urbano marginal.
Tradicionalmente el sistema educativo, lejos de reducir las diferencias sociales, las acentuaba, al limitar de forma selectiva, el acceso a una educación de calidad a los sectores pobres y marginados sociales. Las tasas altas de ausentismo, deserción, repetición y extraedad, en estos sectores, reflejaban la falta de equidad, en cuatro direcciones:
a) Ampliación general de la cobertura en todos los niveles educativos
Mientras entre 1984 y 1992 el crecimiento de la matrícula, fue de un 2%, la cobertura se ha incrementado, en general desde 1994 a 1997 en un 8.5%. En todos los niveles educativos se constata un alza sostenido de la cobertura:
- En parvularia se ha pasado de un 7.8% (135,019 alumnos) en 1995 a 10.5%(179,034) en 1997.
- En Básica se pasó del 61.6%(1,062,502) al 68.6%(1,175,451).
- En Media se ascendió de un 8.3%(142,502) al 8.9%(1,151,690)
Un factor clave en este incremento ha sido la expansión del programa
EDUCO que pasó del 6.6%, en el primer año de reforma. a 11.2% en 1997. En
cifras absolutas, esto significó que en 1997, se atendieron a 117,248 niños más, que
en 1995.
La atención del tercer ciclo nocturno va descendiendo a medida que la
reforma avanza, de un 8.3% en 1995 se pasó al 0.9% en 1997. El incremento de la
atención matutina y vespertina está reduciendo el número de alumnos de los turnos
nocturnos.
Los programas de apoyo en la ampliación de la cobertura a nivel nacional:
EDUCO, SABE, FIE, Escuela Saludable y la ampliación de la infraestructura escolar
se focalizarán en los niveles de parvularia y básica; de ahí que, ha sido educación
media, el nivel educativo cuyo incremento ha sido menor. Es a partir de 1996
cuando, se inicia la atención a este sector. Entre 1996 y 1997 se opera un alza
significativo en este nivel de 1.1%
b) Ampliación de la cobertura en el área rural
Tradicionalmente se ha atendido más al sector urbano, que al rural. En 1992 más del 40% de la población rural carecía de niveles de escolaridad, mientras que en el área metropolitana sólo el 9% de la población mayor de 14 años, no tenía ningún nivel de escolaridad.
A partir de la reforma, el área rural, se constituyó en el centro de interés prioritario en relación a la cobertura. Así mientras en 1994, únicamente el 28% podía asistir a parvularia, en 1997 este porcentaje había ascendido al 45%; lo mismo ocurrió con educación básica; del 44% (1994) se pasó al 50% (1997); en media el incremento fue menor: del 3.2% (1994) se pasó al 4.8% (1997). En general la cobertura escolar rural pasó de 492,573 alumnos (1994) a 675,009 (1997), lo que significó un incremento del 6.2% en 3 años de reforma; es decir que se pasó del 38.6% al 44.8% (182,000 alumnos más).
Durante estos mismos años (94-97) la población escolar urbana decreció en relación a la rural; se paso del 61.4% (1994) al 55.2% (1997). Aunque el total de alumnos ha seguido creciendo, tanto en el área rural como urbana, en ésta el incremento ha sido menor. La brecha en la matrícula entre el área urbana y rural, era en 1994 del 22.8%, se ha reducido, en 1997 al 10.4%. Los datos reflejan que las políticas de cobertura con equidad, especialmente en parvularia y básica, están permitiendo un acceso más igualitario a la escuela a todos los salvadoreños.
c) Ampliación de la cobertura en el sector público:
La distribución de la matrícula por sector entre 1994-1997 refleja que, en el sector
público, ésta ha ido creciendo progresivamente; se ha pasado de un 80%, en 1994
(1,022,004 estudiantes) al 83% en 1997 (1,252,761). La escuela pública, en 3 años
de reforma, está atendiendo a 229,757 alumnos más.
En cambio en el sector privado, se constata el fenómeno inverso: en 1994
atendía a 254,337 (19.9%) y en 1997 a 254,414 (16.9%). El sector privado ha
percibido un 3% de sus alumnos.
La atención en parvularia y básica es significativamente más alta en el sector
público que en el privado; en parvularia del 68.8% (1994) se pasó al 77.8 (1997) y en
básica del 85.5% (1994) se pasó al 87.5% (1997).
En media, la cobertura pasó de 47% (1994) a 53% (1997). Los datos reflejan
que las políticas educativas del MINED, no están favoreciendo la privatización de la
educación. De hecho el porcentaje más elevado de alumnos que poseía el sector
privado en media, ha cedido puntos al sector público, de tal forma que, en la
actualidad, es éste sector quien atiende más alumnos.
La ampliación de la cobertura, la actual crísis económica y el encarecimiento
de la educación privada, pueden estar favoreciendo la mayor demanda hacía el
sector público. Sin embargo en el área técnica, el aporte del sector privado sigue
siendo significativo.
e) Ampliación de la cobertura de forma equitativa en relación al género:
En el pasado (1993), las estadísticas ofrecían menores oportunidades educativas a la mujer salvadoreña que al hombre: 25% de los hombres mayores de 14 años no poseían ningún nivel educativo aprobado; mientras que en el caso de las mujeres llegaba a un 30%.
Los datos entre 1995 y 1997 reflejan prácticamente una paridad en la distribución de la población estudiantil entre el sexo femenino y masculino. Mas, en los niveles de parvularia y media, predomina, aunque no de forma significativa, el sexo femenino sobre el masculino.
El sistema educativo salvadoreño no discrimina a la mujer en el acceso a la educación, frente al hombre. Factores como: la educación en género, los movimientos feministas, las conferencias mundiales sobre educación para todos, la mayor conciencia de los derechos de la mujer, las nuevas presiones económicas y las exigencias para ingresar al sistema productivo; han estimulado a esta igualdad de oportunidades en relación al sexo.
2. Calidad educativa
La reforma educativa ha tomado como uno de sus ejes principales el mejoramiento de la calidad educativa. Los resultados obtenidos se derivan de una serie de medidas adoptadas con este fin, a partir de 1995; sin embargo ya en 1990, contando con el apoyo de organismos internacionales tales como AID, Banco Mundial, BID, UNICEF, UNESCO y gobiernos de países amigos, el MINED inició un programa de mejoramiento de la calidad educativa, en las áreas siguientes: mejoramiento curricular, capacitación de maestros, diseño de materiales educativos y evaluación de la calidad. Los logros obtenidos hasta el momento se relacionaron con:
a) Nuevo Currículo
Se ha elaborado un nuevo currículo para todos los niveles educativos, desde parvularia a la educación media inclusive. Dicho currículo es coherente con el enfoque y filosofía asumidos por la reforma educativa. Incorpora varios ejes transversales de tipo formativo: cultura de paz, educación en género, derechos humanos, educación en valores, en medio ambiente, educación para el consumidor,Y Además se ha reducido el número de materias a 5 básicas, se incrementó el número de días laborales (200) y a 5 las horas diarias de presencia en el aula.
La incorporación de una nueva materia formativa: Psicología del Adolescente en bachillerato y los nuevos principios que fueron plasmados en la elaboración del currículo: enfoque constructivista, integración de la ciencia, utilidad y relevancia de contenidos, valores y una concepción lineal, procesual y flexible; han caracterizado al nuevo currículo, como más formativo y motivante que el anterior.
A pesar de que el nuevo currículo propuesto se enfoca en el desarrollo de habilidades y destrezas, que se centra en el alumno y en el aprendizaje, la calidad de éste no ha mejorado sustancialmente, según los resultados obtenidos en la PAES y en las investigaciones realizadas. Los logros demuestran que se sigue fomentando la memoria y no se han desarrollado habilidades que permitan al alumno ser más autónomo, más crítico y reflexivo.
b) Institucionalización de la escuela de padres:
La reforma está orientada a que cada vez más, participen otros agentes y actores de la comunidad educativa. En este sentido se han institucionalizado las escuelas de padres en los diferentes niveles del sistema educativo.
c) Dotación de recursos y materiales didácticos a los centros educativos:
A través del Bono de la Calidad, el MINED garantiza la dotación de ciertos materiales y servicios para el mejoramiento de la calidad educativa. Este es administrado por los CDE, quienes contribuyen a dinamizar la vida de los centros educativos y promueven prácticas democráticas. Se ha dotado a los centros de libros de texto gratuitos (colección Cipotes), programas, guías metodológicas, libros de historia de El Salvador, de ciencias naturales y ecología. Se ha distribuido la canasta básica a las escuelas de educación parvularia y básica. Se han implementado Bibliotecas Escolares y de aula. Se ha iniciado un proceso para incorporar tecnología e informática en la educación media.
A pesar de este apoyo los maestros de tercer ciclo y media se quejan de falta de recursos para llevar a cabo los nuevos programas y la metodología participativa impulsada.
d) Elevación del perfil profesional del maestro:
Una de las estrategias prioritarias para el mejoramiento de la calidad educativa fue el de implementar un sistema de formación inicial y de capacitación docente que respondiera a los requerimientos de la reforma educativa. En este sentido se ha elaborado un documento normativo y orientaciones curriculares para la formación inicial de maestros@, el cual regulará dicha formación en todos los centros de estudios superiores autorizados para brindar dicha formación. Este normativo busca también garantizar una formación de calidad al futuro docente, en áreas antes muy deficientes, relacionadas con la didáctica, psicopedagogía y la práctica docente.
Se ha introducido un curso de formación pedagógica para profesionales que no son docentes y que desean incorporarse al escalafón magisterial a fin de elevar las prácticas pedagógicas de dichos profesionales.
Se ha incorporado casi el 100% de los maestros a los cursos de capacitación impartidos por el MINED en colaboración con Universidades y ONGs relacionadas con la educación. Pero lo más importante es que se ha despertado la conciencia de la necesidad de estructurar un sistema nacional de capacitación y acreditación docente, que planifique éstas a largo plazo. A pesar de los esfuerzos de las capacitaciones, éstas han influido poco por cambiar las prácticas educativas: persisten fallas históricas en este aspecto, clase frontal, autoritarismo, memorístico, etc. se ha iniciado un mejoramiento de la práctica en el aula, que se manifiesta en una metodología más constructivista y un proceso evaluativo más formativo.
Los cambios operados en el maestro denotan una elevación de la motivación y de la mística de trabajo, deseos de participación y superación personal. Los alumnos por su parte, se interesan más por el aprendizaje, apoyan el cambio curricular, la reducción de materias y la actitud más empática del profesor.
Se ha delimitado el número de profesorados que se podrán cursar en las universidades, unificando en todas ellas, el currículo a seguir y los objetivos a lograr. En este sentido se ha formulado con claridad el perfil del maestro que se desea y el sistema de selección de aspirantes al magisterio.
Se ha logrado una coherencia entre el nuevo currículo de formación inicial, el perfil profesional buscado, los objetivos de la reforma curricular emprendida y las metas de la reforma educativa en marcha.
e) Mejoramiento de la situación social del docente:
En relación al mejoramiento de su situación y valoración social se han obtenido logros importantes: la Ley de la Carrera Docente, mejoras en los salarios, nueva escala escalafonaria más justa y motivante, posibilidad de acceso a puestos de dirección de los centros educativos, a través de un proceso más justo y transparente e incorporación del maestro a funciones administrativas y a organismos de decisión (CDE y Otros)
La descentralización administrativa impulsada, ha permitido una participación del maestro en el sistema educativo; aunque todavía no disponga de una posibilidad real de participar en la determinación de política educativa en sus departamentos y centros educativos.
En cuanto a la relación entre maestros y sus sindicatos y gremios con el MINED, se ha operado un cambio significativo ya que la antigua postura confrontativa ha cedido, para convertirse en una relación de participación y colaboración responsible. Esto ha ampliado y consolidado las agrupaciones magisteriales, quienes disponen de espacios más amplios y flexibles de participación.
f) Organización de un sistema de evaluación e investigación que retroalimente el proceso de Enseñanza - Aprendizaje
Se ha creado una Dirección Nacional de Evaluación e Investigación con la que se coordinarán y ejecutarán las actividades ministeriales relacionadas con el seguimiento de los programas, la investigación, recopilación y sistematización de la información; a fin de retroalimentar de forma oportuna y pertinente los procesos de decisión en la formulación de planes y programas. Se pretende evaluar la calidad de la educación en todos los niveles.
En este sentido, se han alcanzado logros relevantes ya que se ha realizado un seguimiento sistemático de la reforma curricular a través de 3 monitoreos: un monitoreo en el primer año de implementación de la reforma curricular (1996), otro de seguimiento (1997) y uno de profundización durante 1998. En ellos se ha evaluado los contenidos curriculares, la metodología aplicada, el proceso de evaluación, el nuevo rol del profesor y los efectos de las capacitaciones impartidas a los profesores.
Se aplicó por primera vez la Prueba de Aprendizaje y Aptitudes Escolares (PAES) a 60,000 estudiantes, con cuyos resultados se ha establecido una línea base del nivel de logros cognoscitivos. El MINED, cuenta con indicadores objetivos y estandarizados para evaluar su trabajo y planificar las futuras capacitaciones de maestros. Además se aplicarán pruebas de logros de aprendizaje en 3E y 6E grados en 1995 y 1996.
Se ha tomado conciencia de la necesidad de dar un seguimiento sistemático y planificado a la calidad de la educación que ofrece el sistema educativo. En este sentido se ha creado y generado una cultura de evaluación de la calidad del aprendizaje y de la enseñanza.
g) Deficiencias detectadas en el proceso de implementación de las medidas tendientes al mejoramiento de la calidad educativa:
A pesar de las medidas puestas en marcha el perfil profesional del maestro sigue siendo bajo, poniendo en peligro el logro de las metas de la reforma educativa: las áreas relacionadas con la metodología, la didáctica y la evaluación adolecen de fallas serias que siguen restando eficacia al nuevo currículo propuesto. La metodología constructivista y participativa se confunde con un activismo acrítico e irreflexivo y por un abandono por parte de algunos maestros de sus funciones de planificador, supervisor, facilitador del trabajo en el aula. Esta falta de preparación docente está empobreciendo la calidad del aprendizaje, objetivo principal de la reforma curricular.
El incremento en la cobertura escolar no ha sido acompañado de una elevación proporcional de nuevas contrataciones de docentes, especialmente en el área rural y en el sector público. Esto está originando una sobre-población en las aulas que resta eficiencia y calidad a la enseñanza. El número de alumnos promedio por profesor ha aumentado en los últimos 3 años de reforma: 38 en 1995, 45 en 1996 y 47 en 1997. El plan decenal se proponía reducir el número de alumnos por profesor de 42 a 35 (1991-2005); los datos reflejan lo contrario: han subido de 38 a 47 (1995-1997). El excesivo número de alumnos por profesor y por aula impide la puesta en marcha de la metodología participativa propuesta y del acompañamiento que el profesor debe hacer del aprendizaje de sus alumnos. También está originando problemas de disciplina y desmotivación por el trabajo dadas las condiciones ambientales y falta de recursos didácticos que estos grupos numerosos exigen. El profesor vuelve a los esquemas verticales, a la relación frontal y al autoritarismo, como consecuencia de la situación adversa en la que debe impartir clase.
La puesta en marcha del nuevo currículo, requería, de parte de un profesorado con deficiencias notorias en el nuevo enfoque y los cambios exigidos, de un apoyo bibliográfico de textos y guías que compensaran esta deficiencia y le guiaran progresivamente hacia los nuevos objetivos propuestos. Una de las quejas constantes del profesor en estos tres años de reforma ha sido, esta carencia de bibliografía y de recursos didácticos. La autonomía que se pretende desarrollar en el alumno para que aprenda a aprender, no se experimenta en el profesor, quien es incapaz de aprender a enseñar, de crear su enseñanza, de ser generador de estrategias y metodologías congruentes con la reforma.
3. Eficiencia del Sistema Escolar
La eficiencia del sistema educativo se relaciona con la calidad educativa, con factores socioeconómicos y con otros relacionados con el mismo funcionamiento institucional educativo. Tradicionalmente, ésta ha sido medida a través de indicadores, tales como: promoción, deserción, repitencia y analfabetismo.
a) Promoción
Los resultados observados en los años previos a la reforma ya reflejaban un incremento gradual en la promoción a medida que los grados avanzaban en la educación básica. Las tasas oscilaban para 1994, entre 63% en primer grado y 99.5% en noveno grado.
En educación media, era el 1er. año de bachillerato donde se alcanzaban las tasas más bajas. Al comparar el sector público y el privado se observa que el sector público reflejaba tasas de promoción superiores al privado. Y al relacionar los indicadores de promoción por género, eran las mujeres las que estaban en situación de desventaja en la educación media.
Al entrar la reforma, las tasas de promoción han aumentado tanto en básica como en media: en básica se pasó de 83% (1990) a 88% (1996); en media se incrementó de 77% (1990) a 95% (1996).
En general tanto en el sector privado como en el oficial se observa un incremento en la promoción y retención en el sistema escolar a medida que se avanza de básica a media y de un año a otro, a partir de la finalización de la guerra.
b) Deserción
Entre los años 1991 a 1994, en básica, se observó una tendencia leve y progresiva hacia la alza de los niveles de deserción (8.6% en 1991, 9.98% en 1992, 10.9% en 1993 y 11.3 en 1994). Los índices mayores de deserción se daban en el 1E grado 14.9% en 1994. En educación media la deserción mayor se producía en el primer año 15.9% (1994). En media, la tasa promedio de deserción mayor era del orden del 10.1%. Las mujeres reflejaban una tasa mayor de deserción que los hombres a este nivel.
La mala nutrición infantil y los altos niveles de pobreza se constituían en las causas principales asociados al fenómeno de la deserción escolar. Con la entrada de la reforma educativa, la deserción descendió significativamente: del 9% (1990) se pasó a 6% (1996) en la educación básica y de 21.6% en 1990 se pasó a 4.6% en media. Los Programas de Escuela Saludable, nutrición, EDUCO y otras medidas explican este decenso significativo en las tasas de deserción.
c) Repitencia
Entre los años 1991 y 1994 los indicadores de repitencia no señalaban una tendencia a la disminución: 17.1% en 1991, 17.3% en 1992, 17.4% en 1993 y 16.7 en 1994. Datos no oficiales (UNICEF, 1994) señalaban tasas del 30% de repetidores. Las causas asociadas a la repetición eran metodologías frontales y memorísticas, desvinculación con la realidad, los problemas de aprendizaje, problemas de conducta y mala relación con los profesores (maltrato). El problema se agravaba en los sectores pobres (67%de repetición) y en el área rural.
La reforma educativa al elevar la calidad de la educación ha contribuido a disminuir las tasas de repetición escolar: en básica bajó de 8.3% (1990) a 6.3% (1996) y en media de 1.1% (1990) a 0.9% (1996). Los porcentajes de repitencia siguen siendo mayores en los primeros grados de básica y en el sexo masculino; también es más elevado el porcentaje de repetidores en el área rural 62.3% que en el área urbana 37.7%.
d) Analfabetismo:
Para 1992 El Salvador poseía una de las tasas más altas de analfabetos en América Latina: 20% de las personas mayores de 16 años. Para los hombres la tasa de analfabetismo era del 24% y para las mujeres del 32%. El analfabetismo en la zona rural era el doble que en la zona urbana (67% contra 30%).
En 1996, los datos reflejaban el 21.5% de analfabetismo en los adultos mayores de 15 años; 18.1% para el hombre 24.4% para la mujer, 34.3% en el área rural y 12.5% en la zona urbana.
En general no se observa una reducción en la tasa global de analfabetismo. Las mujeres y las personas del sector rural siguen mostrando las tasas más altas. Aunque la brecha entre géneros tiende a disminuir. Los datos del MINED reportan haber atendido en 1996 el doble de personas que en 1992, en sus programas de alfabetizaciónY Sin embargo, resulta muy insuficiente para enfrentar la magnitud del problema.
Hasta ahora, la reforma educativa, no ha atendido la educación de adultos y el problema del analfabetismo con la intensidad que la gravedad del caso amerita. Existen en este sentido proyectos de intervenciones masivas para atacar el problema del analfabetismo con la creación para 1998 de 1500 círculos de alfabetización y la capacitación de otros tantos facilitadoresY Sin embargo, a tres años de reforma los más pobres de los pobres en educación, los analfabetos, siguen en su ignorancia, reflejando una vez más , la falta de equidad del sistema educativo salvadoreño. Aunque se reconocen avances y esfuerzos loables en la ampliación de la cobertura y calidad en el ámbito escolar, se constata una deficiencia notoria en la agresividad y calidad de los programas tendientes a disminuir los índices de analfabetismo en el país.
El plan decenal de Educación se proponía como meta llegar en el 20005 a un 15% de analfabetismoY Cabe esperar que de seguir como hasta ahora, esta meta no se logrará ya que de 1992 a 1997 las tasas siguen estables.
e) Género:
De acuerdo a los datos previos a la reforma educativa, el sistema educativo atendía a un 2% menos de niñas que de varones. Si bién estas diferencias no eran significativas, con la entrada de la reforma educativa los porcentajes de hombres y mujeres se han equilibrado; siendo incluso, superior el de las mujeres en los niveles de parvularia y media. Además es de destacar que son los varones quienes más repiten los grados tanto a nivel de básica como de media. (fenómeno relacionado, éste último, con el carácter femenino, de acuerdo al esquema machista prevaleciente, de la escuela, especialmente parvularia y primaria: desde el sexo de los profesores hasta los valores, hábitos y costumbres que se promueven).
En general, la situación de la mujer, en el sistema educativo salvadoreño, muestra equidad respecto al hombre: además la perspectiva de género incorporada a los textos y a los programas, muestran avances importantes en relación al trato educativo que recibe la mujer. Sin embargo, el proceso de la reforma debe ir eliminando prácticas ancestrales que reflejan en algunos profesores todavía actitudes discriminatorias hacia la mujer.
En general la evolución de los indicadores de eficiencia del sistema educativo formal de 1990 a la fecha es positiva. Ha aumentado la promoción y ha disminuido la deserción y la repitencia. De acuerdo al Plan Decenal (1995-2005) para básica, las metas propuestas se van logrando de forma progresiva y constante. La tasa de repetición se pretende reducir de 10% (1995) a 5% (2005); en 1997 la tasa ya es de 6.3%; la tasa de deserción se quiere reducir de 9% (1995) a 5% (2005); en 1997 ya está en el 6.0%. En media la tasa de repetición era del 1% en 1995 y se desea mantener en el 1% (2005); en 1997 estaba en 0.9%. La tasa de deserción. se quiere bajar de 8% (1995) a 5% (2005); en 1997 se está en 4.6%.
Sin embargo, a pesar de los avances, el sistema educativo es todavía ineficiente, especialmente en el área rural y en sectores marginales y pobres. En relación al analfabetismo, el sistema sigue mostrando una inquietante ineficiencia que perpetúa la falta de equidad del sistema educativo con los sectores más pobres y marginados.
4. Administración y financiamiento de la educación
En relación a la administración de la educación, se han logrado objetivos importantes relacionados con la modernización administrativa del Estado. Se ha experimentado un cambio positivo en la cultura institucional del MINED, encaminado a incrementar la participación civil y reflejado en un compromiso por acercar los servicios educativos al alumno.
La ampliación de la participación del sector privado en la provisión de servicios educativos, refleja la nueva concepción del papel del Estado, que abandona ciertos roles ejecutores para adoptar funciones más generales y más amplias de supervisión y planificación.
Se han consolidado los esfuerzos por la desconcentración y descentralización administrativa, operativizando la departamentalización y la reducción de la burocracia e impulsando la co-gestión educativa a través de los CDE´s.
Los cambios operados en el MINED, han flexibilizado su estructura organizativa, impulsando la consulta y adoptando un estilo gerencial más democrático y participativo. Con este fin ha generado en los centros escolares una serie de estructuras de participación en la gestión educativa que integran a ésta, a los principales actores implicados en la educación. En este sentido se han creado consejos, comités, directivasY, que facilitan el nuevo estilo gerencial administrativo.
Sin embargo, aunque los resultados confirman que el proceso de modernización administrativa ha dado los primeros pasos, la descentración y descentralización no alcanza los niveles de profundización, que el discurso político y que los planes formulados predican.
La toma de decisiones importantes, la planificación educativa y la formulación de políticas educativas, siguen estando centralizadas en un alto porcentaje, convirtiendo a las sedes departamentales educativas en simples ejecutores o supervisores de las decisiones emanadas del nivel central. Se carece de la autonomía y del poder de decisión a nivel departamental, que haga real la desconcentración y descentralización deseadas.
En relación al financiamiento de la educación, la educación ha sido la cartera de Estado que ha tenido el incremento más alto en el presupuesto asignado durante los últimos 7 años. A partir del inicio de la reforma en 1995, este presupuesto se ha incrementado en un 20%. Este incremento representa un aumento real sobre el presupuesto general de la nación y en relación al PIB; aunque en la actualidad solo represente el 2.5% de éste.
El presupuesto de educación actualmente es el mayor en relación a los demás ministerios y ha contado a partir de 1990, con apoyo internacional muy significativo, el cual le ha permitido poner en marcha la reforma educativa, con la profundidad y amplitud con que se ha realizado.
La administración financiera tanto del presupuesto ordinario y extraordinario estatal, como de la cooperación internacional, ha mejorado sustancialmente; existe confianza en los organismos de cooperación externa y la eficiencia en la administración ha dado resultados muy positivos en esta cartera de Estado.
[1] Calderon Sol, Armando. Discurso de toma de posesión, 1º. De junio de 1994, Secretaría de Comunicación de la Presidencia, San Salvador, 1994.
[2] Las personalidades que formaron parte de la Comisión pertenecían a la empresa privada, iglesia católica, universidades, fundaciones y partidos políticos.
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