Mario Nóchez, febrero 2000
I - PROBLEMA AL QUE RESPONDE
El sistema educativo salvadoreño se ha caracterizado por ser jerárquico, centralizado y burocrático, lo cual se ha reflejado en la poca capacidad del sistema educativo de atender de forma inmediata y oportuna las necesidades de los centros educativos en el ámbito local.
Por ser un sistema educativo jerárquico y centralizado ha sido excluyente y marginador, ya que no ha tomado en cuenta en las decisiones y en la asignación de los recursos humanos y financieros, a los actores locales de la comunidad educativa como son los maestros, alumnos y padres de familia; quienes no han tenido una participación real en el proceso educativo y por ende la asignación ha sido deficiente. Las decisiones importantes que afectan a los centros y a la comunidad educativa se han tomado siempre en el nivel central, limitando con ello la autonomía de los centros educativos en su desarrollo educativo.
Por otro lado, no ha respondido de forma pertinente a los problemas, necesidades e intereses de los alumnos que son los sujetos y actores protagónicos del proceso educativo. Así mismo, no ha sido capaz de incorporar en sus programas y planes educativos las particularidades especificas del contexto económico y social donde se desenvuelven los educandos que determinan las condiciones de aprendizaje de los mismos.
Como sistema educativo burocrático, no ha ejercido un adecuado control de los recursos humanos y financieros, los métodos de trabajo e instrumentos de apoyo a la gestión han sido poco eficientes y ágiles y no ha sido capaz de responder de forma oportuna e inmediata a las necesidades de recursos técnicos, humanos y materiales que los centros educativos para poder desarrollar sus labores necesitan, afectando con ello la ampliación de la cobertura y la calidad de la educación.
Las tres características del sistema educativo salvadoreño – jerárquico, centralizado y burocrático, lo hacen un sistema rígido, deficiente e incapaz de poder responder a las nuevas exigencias del entorno económico mundial que le dan a la educación un rol protagónico de garantizar la igualdad de oportunidades educativas para todos los salvadoreños.
Para poder responder a los desafíos que la globalización económica le plantea a la educación se hace necesario una reforma educativa que redefina los roles del Ministerio de Educación, impulse la descentralización y la modernización de sistemas claves que permitan una eficiente y oportuna prestación de los servicios educativos.
II - POLÍTICA EDUCATIVA Y DE DESARROLLO QUE LA SUSTENTA
El Plan de Desarrollo Económico y Social (1994-1999) tiene entre sus objetivos los siguientes: “Promover el desarrollo integral de la persona, creando igualdad de oportunidades” y “Lograr el mayor grado posible de participación de la población en los esfuerzos de desarrollo”.
El Plan Decenal de Educación (1995-2005) establece como una de las prioridades nacionales “Ampliar la participación de los maestros, padres de familia, alumnos y comunidad en general en los procesos educativos”.
La Reforma Educativa Salvadoreña operativizó los objetivos del Plan de Desarrollo Económico y Social y del Plan Decenal a través 4 ejes fundamentales: Ampliación de la cobertura, mejoramiento de la calidad, modernización institucional y la formación de valores humanos, éticos y cívicos. En el eje de la Modernización Institucional, el Ministerio de Educación impulsó una reforma administrativa cuya principal política fue la descentralización educativa con el propósito de acercar los servicios educativos a la escuela y satisfacer de esta manera sus principales necesidades, especialmente en la educación parvularia y básica.
Entre los principales objetivos de la política de descentralización educativa se pueden mencionar:
a) Garantizar una educación de calidad al estudiante salvadoreño.
b) Fortalecer la atención por niveles educativos.
c) Acercar geográficamente la atención a los centros educativos.
d) Atender con equidad el sector privado que hace educación.
e) Obtener la interacción real de Director / Maestro / Padres de Familia y Alumnos, en cada centro educativo.
f) Lograr que la comunidad educativa asuma la administración de la educación.
g) Proporcionar apoyo y asistencia técnica eficaz y oportuna, a los centros educativos.
h) Hacer efectivo que el centro del proceso de administración y gestión educativa sea el alumno.
III – MARCO POLÍTICO E INSTITUCIONAL EN EL QUE SE DESARROLLA
El Presidente de la República Dr. Armando Calderón Sol (1994-1999) en su discurso de toma de posesión el 1º. de junio de 1994 manifestó: “Vamos a promover una profunda Reforma Educativa, asignando mayores recursos, mejorando los programas educativos y capacitando a los maestros”. Con la finalidad de garantizar que dicha Reforma Educativa tuviera el respaldo y apoyo político de todos los sectores, en octubre de 1999 creó la Comisión Nacional de Educación, Ciencia y Desarrollo que estuvo integrada por 12 miembros pertenecientes a la empresa privada, Iglesia Católica, partidos políticos de oposición con representación en la Asamblea Legislativa, fundaciones educativas, educadores, rectores de universidades y consultores independientes. Dicha Comisión elaboró un diagnóstico de la educación y propuso lineamientos y recomendaciones sobre hacia donde se debía de orientar la Reforma Educativa a través de un documento titulado “LA TRANSFORMACIÓN DE LA EDUCACIÓN EN EL SALVADOR”, el cual fue presentado al Presidente de la República el día 22 de junio de 1995, día del maestro.
Paralelamente al trabajo que realizaba la Comisión Nacional de Educación, Ciencia y Desarrollo, se realizó un “Foro Consultivo Nacional sobre Reforma Educativa” con el propósito de propiciar un amplio diálogo entre los diferentes sectores de la sociedad, con miras a generar propuestas para mejorar la educación salvadoreña. Dicho Foro Consultivo fue organizado por el Ministerio de Educación conjuntamente con los gremios y sindicatos de maestros, centros de investigación, fundaciones privadas, universidades y ONGs.
Otro esfuerzo simultáneo que realizó el Ministerio de Educación fue la Consulta 95, donde participaron personal técnico, directores, maestros, padres de familia, alumnos y alcaldes, quienes durante las jornadas de consulta señalaban desde su perspectiva los principales problemas de la educación nacional y sus propuestas para mejorarla.
Todo el esfuerzo de consulta para la definición y orientación de la Reforma Educativa posibilitó el que se tomarán medidas políticas para descentralizar algunos servicios educativos, actualizar el marco institucional y apoyar la participación de los miembros de la comunidad educativa (maestros, alumnos y padres de familia).
Como parte de la descentralización educativa el Ministerio de Educación reestructuró su organización administrativa, en el año de 1996, creando catorce Direcciones Departamentales para poder impulsar un nuevo modelo de administración escolar, a través de la conformación en cada centro educativo de Consejos Directivos Escolares (CDE), en el año de 1997; para lograr una gestión más participativa y democrática en la prestación de los servicios educativos. Los Consejos Directivos Escolares tienen personería jurídica otorgada por Acuerdo Ejecutivo en el Ramo de Educación.
El Consejo Directivo Escolar es un ente colegiado que actúa como gestor y administrador de los servicios educativos, con el propósito de planificar, organizar, gestionar, ejecutar y supervisar los recursos asignados y / o necesarios, orientados al mejoramiento de la calidad y ampliación de cobertura de los servicios de su centro educativo.
Entre las principales funciones del CDE se encuentran:
a) Planificar las actividades y recursos del centro educativo:
1. Discutir la problemática del centro educativo y buscar soluciones en conjunto.
2. Divulgar el Programa Escolar Anual.
3. Conocer y aprobar el presupuesto del centro educativo.
4. Gestionar y suscribir los proyectos que fueren necesarios
b) Participar en la administración de los recursos humanos, físicos y financieros:
1. Aprobar la planta del personal y administrativo docente.
2. Seleccionar al personal docente de conformidad a la Ley de la Carrera Docente.
3. Promover incentivos al desempeño de los miembros de la Comunidad Educativa en el centro educativo.
4. Dar seguimiento al desempeño del recurso humano asignado al centro educativo.
5. Iniciar ante la Junta de la Carrera Docente los procesos necesarios para la aplicación de sanciones a los docentes.
La creación de los Consejos Directivos Escolares se implementó en seis etapas:
a) Primera Etapa: divulgación en los medios de comunicación social sobre el nuevo modelo de administración escolar, cuyo propósito principal era el sensibilizar y promover la aceptación del nuevo modelo por parte de la población en general.
b) Segunda Etapa: Capacitación a Directores, Subdirectores y Maestros sobre la organización y funcionamiento de los Consejos Directivos Escolares.
c) Tercera Etapa: jornadas informativas con maestros, padres de familia y alumnos sobre la organización y funcionamiento de los Consejos Directivos Escolares.
d) Cuarta Etapa: realización de un estudio exploratorio para verificar el nivel de conocimientos que poseían, sobre la organización y funcionamiento de los Consejos Directivos Escolares, los Directores, Subdirectores, Maestros, Alumnos y Padres de Familia.
e) Quinta Etapa: conformación de los Consejos Directivos Escolares en cada centro educativo.
f) Sexta Etapa: monitoreo y evaluación de la implementación de los Consejos Directivos Escolares.
Los Consejos Directivos Escolares están integrados por ocho miembros propietarios y sus respectivos suplentes: El director de la escuela (Presidente y representante legal), 3 padres de familia (1 es el tesorero), 2 maestros (1 es el secretario) y dos alumnos. Todos los miembros del consejo son elegidos, por votación secreta, en asambleas generales de padres de familia, maestros y alumnos respectivamente y duran en sus cargos dos años, a excepción del director quien por derecho propio otorgado por la Ley de la Carrera Docente ejerce el cargo de Presidente y permanece en el mismo mientras ejerza el cargo. Los padres de familia, maestros y alumnos son elegidos según un perfil definido por la Ley.
Las reuniones de los miembros del Consejo Directivo Escolar se realizan de forma ordinaria una vez al mes y de forma extraordinaria las veces que estimen conveniente. Las decisiones se toman con la mitad más uno de sus miembros y en caso de empate en la votación, el Presidente tiene voto de calidad (doble voto).
Los Consejos Directivos Escolares pueden formar, con la participación de los padres de familia, los Comités de Desarrollo que crean necesarios para la buena marcha del centro educativo (recreación, deportes, gestión de recursos, social, cultural, entre otros).
Los Consejos Directivos Escolares tienen tres fuentes de financiamiento:
a) El Estado: quien paga las plazas de los maestros, alquiler de locales y los servicios básicos (agua, luz, teléfono); realización de capacitaciones a los miembros del Consejo Directivo Escolar, a directores, subdirectores y maestros; entrega los planes y programas de estudio y libros de texto.
Adicionalmente entrega un Bono de la Calidad Educativa por un monto anual de ¢8,000.000.00 los cuales se asignan a los centros educativos tomando en cuenta el criterio del número de secciones según un rango establecido que va desde ¢10,000.00 para los centros educativos que tienen entre 1-5 secciones hasta ¢60,000.00 para las que tienen más de 55 secciones. Los fondos del Bono de Calidad Educativa son administrados por el Consejo Directivo Escolar y lo pueden invertir en: mantenimiento preventivo o correctivo de infraestructura, mobiliario y/o equipo; material deportivo y/o recreativo; material didáctico de apoyo; material de aseo y limpieza; readecuación de espacios; equipo de apoyo al funcionamiento de la escuela y mobiliario y equipo. Adicionalmente los centros educativos que desarrollan el Programa Escuela Saludable reciben ¢1,000.00 anuales para compra de materiales de limpieza y las que son Escuelas Modelo de Desarrollo Educativo reciben ¢40,000.00 anuales para material y equipo para las capacitaciones de los maestros a nivel local.
b) Donaciones: los centros educativos por su propia iniciativa pueden gestionar y administrar proyectos con fuentes de cooperación nacional o internacional, recibir ayuda de la empresa privada y de fundaciones humanitarias, de acuerdo a las necesidades que hayan identificado en sus respectivas instituciones.
c) Recursos propios: los cuales los obtienen a través de pago de matrícula, cuotas sociales de padres de familia, alquiler de local para chalets, rifas, turnos y otra diversidad de actividades.
Todos los recursos financieros se manejan en una cuenta bancaria a nombre del centro educativo y para retirar fondos se requiere la firma mancomunada del Presidente, Tesorero y un Vocal (1 maestro). Unicamente se liquidan anualmente los fondos del Bono de la Calidad Educativa y los fondos obtenidos con recursos propios solamente son objeto de auditoría por parte del estado cuando hay denuncias de malversación de fondos, corrupción o cuando el Estado lo estime conveniente.
IV - ESTADO DE SITUACIÓN
Sobre la creación de los Consejos Directivos Escolares, como expresión de la política de descentralización educativa, no se puede hablar de un proceso acabado o finalizado, sino más bien de un proceso en marcha, si consideramos que los CDE comenzaron a funcionar en el año de 1997. Sin embargo, a tres años de su organización y funcionamiento (1997-1999) podríamos hablar únicamente de resultados parciales los cuales se detallan a continuación:
a) Impulsar el proceso de descentralización educativa hasta el nivel local para poder transferir roles y funciones que tradicionalmente se venían haciendo en el nivel central del Ministerio de Educación, solo fue posible a la reforma legal realizada a la Ley de la Carrera Docente que permitió actualizar, integrar y simplificar el marco legal y regulatorio para armonizarla según las nuevas funciones y competencias designadas a los CDE.
b) La administración de los recursos humanos, materiales y financieros a nivel de cada centro educativo, a través del CDE, ha posibilitado mejorar significativamente la prestación de los servicios educativos dado que ha posibilitado la contratación de maestros según las necesidades de cada centro educativo, se han mejorado las condiciones de seguridad, infraestructura, iluminación, mobiliario, biblioteca, entre otros.
c) Se ha logrado mayores niveles de participación, comunicación e involucramiento de padres de familia y alumnos en las actividades de los centros educativos y en la conducción de los mismos, con lo cual se establecen mecanismos de contraloría social que garantiza la buena administración de los recursos, especialmente los financieros.
d) Al transferir competencias y responsabilidades a los CDE se ha fortalecido a la escuela pública, ya que el proceso de toma de decisiones es más participativo y democrático entre los distintos miembros de la comunidad educativa (padres de familia, maestros y alumnos) con lo cual se redefinió el rol tradicional del director quien concentraba el poder. Al asumir todos los miembros de la comunidad educativa responsabilidades compartidas permite cambiar la percepción que los mismos tenían de la escuela pública, la cual la miraban como algo ajeno y extraño que es propiedad del Estado, sino que más bien ahora ven a la escuela pública como algo que ya forma parte de las mismas comunidades y por la que deben de trabajar juntos.
e) Se ha logrado la trasferencia de recursos financieros a través de los Bonos de la Calidad Educativa a cada centro educativo, con lo cual han podido satisfacer sus necesidades más inmediatas y de forma oportuna.
f) Un impacto positivo que ha tenido la administración a nivel local, es que han mejorado los indicadores de cobertura y retención escolar, ya que el involucramiento de padres de familia y alumnos en los CDE, ha permitido a las comunidades tomar conciencia de la importancia de la educación y de apoyar a sus miembros en los esfuerzos que realizan.
V - ACTORES
Los principales actores a nivel macro de la política de descentralización educativa para la creación de los CDE fue el Estado a través del Ministerio de Educación y el sindicato de maestros públicos ANDES 21 DE JUNIO.
La experiencia de la política de descentralización educativa que se había implementado en otros países de América Latina con la asesoría y apoyo financiero del Banco Mundial, trajo fuerte oposición por parte del sector docente que trabajaba en las escuelas públicas oficiales. En las primeras medidas tendientes a la descentralización educativa que quiso impulsar el Ministerio de Educación, sin el consenso de los maestros, se realizaron huelgas que obligaron al Ministerio de Educación tener que formar una mesa permanente de negociación con la directiva de ANDES, con quienes definieron de forma conjunta la organización y funcionamiento de los CDE y las reformas a la Ley General de Educación y la Ley de la Carrera Docente, que le dieron el soporte jurídico-legal.
Es importante resaltar que una vez que el Ministerio de Educación y ANDES 21 DE JUNIO consensuaron la creación de los CDE no hubo adversarios a la implementación de los mismos y una prueba de ello fue la aprobación por unanimidad que tuvieron las reformas jurídicos-legales en la Asamblea Legislativa por parte de los 84 diputados de los distintos partidos políticos.
Los actores a nivel micro de la política de descentralización educativa, que se operativizó en los CDE son:
a) El director del centro educativo, quien ahora comparte el poder de decisión sobre los aspectos administrativos y financieros con los padres de familia, maestros y alumnos. Conservó su poder al mantener el cargo de Presidente del CDE y tener voto de calidad en las decisiones.
b) Los maestros, quienes ahora se encuentran más "controlados" y "vigilados" por los padres de familia en el cumplimiento de sus funciones, pero lograron que las sanciones no dependieran ni del director, ni de los padres de familia, sino de un tribunal docente.
c) Los padres de familia, quienes asumieron mayor participación y beligerancia en la toma de decisiones en la conducción del centro educativo. Son los responsables del control de los recursos financieros, aunque ellos los recargan de funciones administrativas que hacen de forma ad-honoren.
d) Los alumnos, quienes son los principales beneficiarios del proceso de la descentralización educativa a nivel local.
Los analistas simbólicos han sido actores importantes en la definición de la política de descentralización educativa y en la creación de los Consejos Directivos Escolares, por medio de cuadros técnicos provenientes de fundaciones privadas dedicadas a la educación y de prestigiosas universidades privadas quienes desempeñan los cargos de más alto nivel en el Ministerio de Educación: Ministra, Vice-Ministra y Directores Nacionales.
VI – JUICIO CRÍTICO SOBRE LA EXPERIENCIA
El diseño de una política educativa que no tenga la participación y el consenso de los actores relevantes que se verán afectados por la misma esta destinada a su fracaso. Ello pudo haber ocurrido con la política de descentralizción educativa que posibilitó la creación de los CDE, si el Ministerio de Educación no hubiera flexibilizado su posición y no se hubiera puesto a negociar el alcance, la organización y funcionamientos de los CDE.
Si bien es cierto que los maestros agremiados en ANDES21 DE JUNIO lograron negociar con el Ministerio de Educación, su mayor preocupación no estuvo en garantizar la plena autonomía escolar y los mecanismos para garantizar la calidad del proeceso de enseñanza-aprendizaje, sino más bien se interesaron en garantizar su estabilidad laboral y proteger sus derechos adquiridos.
La creación de los CDE en cada centro educativo permitió asignar funciones y responsabilidades desde el nivel central hacia el nivel local, favoreciendo con ello la solución de las necesidades inmediatas que tenían los centros educativos y que antes por estar las funciones centralizadas no se satisfacían de forma oportuna. A los CDE se le asignan funciones principalmente administrativas para la gestión escolar, sin embargo el Estado no les transfiere los fondos suficientes en relación con las necesidades que estas enfrentan y para poder subsanarlas los CDE tienen que hacer uso de los recursos que obtienen de las matrículas y cuotas sociales, las cuales gradualmente tienen un incremento afectando con ello el bolsillo de muchas familias pobres, por lo que se expresa que los CDE son una modalidad de privatización disfrazada
Si consideramos que todo proceso de descentralización debe favorecer la autonomía escolar en lo técnico-pedagógico, administrativo y financiero, podríamos afirmar que a través de los CDE no se logrará a su plenitud ya que el marco regulatorio de las Leyes de la Carrera Docente y General de Educación no tienen dicho alcance. Muchas funciones todavía aunque se inician en el nivel local todavía están vinculadas con decisiones a nivel central. Por ejemplo, la selección de los maestros la realiza el CDE quien debe presentar una terna de candidatos al Tribunal de la Carrera Docente, pero la decisión de a quien se le dará la plaza la realiza el Tribunal.
El CDE en teoría propicia la participación y la democracia, pero en la práctica no se ha logrado en su totalidad, dado que los padres de familia y los alumnos todavía conservan una cultura del respeto por la persona del maestro. Por ello se evita llevarle la contraria y más bien se tiene una actitud muy recurrente a estar de acuerdo con todo lo que él propone con lo que disminuyen su participación real y convierten al CDE en un ente de tipo consultivo. La falta de democratización se reafirma con el carácter presidencialita que tiene el CDE al mantener de forma vitalicia al director, el cual no es elegido ni en asambleas, ni de forma secreta, como ocurre con el resto de los miembros.
Los Bonos de la Calidad Educativa son trasferencias que hace el Estado a los centros educativos, sin embargo en el uso de los fondos ha existido incoherencia dado que se utilizan en su mayoría para cubrir gastos de mantenimiento preventivo de la infraestructura y no para mejorar la calidad de la educación, la cual no es vista como una prioridad por los CDE, ya que tratan de ir respondiendo a los problemas más inmediatos que se presentan en los centro educativos.
Uno de los peligros que van enfrentar los CDE en el mediano plazo es la sostenibilidad de las trasferencias financieras a través de los Bonos de la Calidad Educativa, ya que los que se han entregado en estos primeros años han sido con fondos de la cooperación internacional (Banco Mundial y Banco Interamericano del Desarrollo) y para que el Estado lo mantenga probablemente tendrá que disminuir el monto de la asignación o focalizarlo hacia donde realmente más lo necesitan.
Una de las principales debilidades identificadas de los CDE ha sido su poca capacidad de coordinación con otras entidades que tienen presencia en el nivel local (alcaldías, unidades de salud, iglesias, cooperativas y otros CDE del mismo distrito educativo), con lo que pierde su capacidad de poder juntar sinergias con otras instituciones para el cumplimiento de sus objetivos y metas de su plan escolar.
El CDE ha posibilitado una mayor coordinación de trabajo entre sus miembros, pero la mayoría de las funciones administrativas recaen en el director y en el padre de familia que se desempeña como tesorero. El recargo de funciones administrativas en el director, lo aleja gradualmente de una de sus funciones básicas como es la asesoría y apoyo técnico al docente; y en el caso del padre de familia que se desempeña como tesorero, por su condición de pobreza, se ve limitado en la realización de su trabajo que le permitirá a la supervivencia de su grupo familiar.
En síntesis se podría afirmar que los Consejos Directivos Escolares han iniciado un proceso de desconcentración de funciones administrativas que ha contribuido, en sus primeros tres años, a mejorar gradualmente los servicios educativos a nivel local con un mayor involucramiento de padres de familia y alumnos; sin embargo, aún todavía no se han realizado los esfuerzos suficientes para que los CDE tengan una mayor incidencia para mejorar la calidad de los procesos de enseñanza-aprendizaje en el aula.
I - PROBLEMA AL QUE RESPONDE
El sistema educativo salvadoreño se ha caracterizado por ser jerárquico, centralizado y burocrático, lo cual se ha reflejado en la poca capacidad del sistema educativo de atender de forma inmediata y oportuna las necesidades de los centros educativos en el ámbito local.
Por ser un sistema educativo jerárquico y centralizado ha sido excluyente y marginador, ya que no ha tomado en cuenta en las decisiones y en la asignación de los recursos humanos y financieros, a los actores locales de la comunidad educativa como son los maestros, alumnos y padres de familia; quienes no han tenido una participación real en el proceso educativo y por ende la asignación ha sido deficiente. Las decisiones importantes que afectan a los centros y a la comunidad educativa se han tomado siempre en el nivel central, limitando con ello la autonomía de los centros educativos en su desarrollo educativo.
Por otro lado, no ha respondido de forma pertinente a los problemas, necesidades e intereses de los alumnos que son los sujetos y actores protagónicos del proceso educativo. Así mismo, no ha sido capaz de incorporar en sus programas y planes educativos las particularidades especificas del contexto económico y social donde se desenvuelven los educandos que determinan las condiciones de aprendizaje de los mismos.
Como sistema educativo burocrático, no ha ejercido un adecuado control de los recursos humanos y financieros, los métodos de trabajo e instrumentos de apoyo a la gestión han sido poco eficientes y ágiles y no ha sido capaz de responder de forma oportuna e inmediata a las necesidades de recursos técnicos, humanos y materiales que los centros educativos para poder desarrollar sus labores necesitan, afectando con ello la ampliación de la cobertura y la calidad de la educación.
Las tres características del sistema educativo salvadoreño – jerárquico, centralizado y burocrático, lo hacen un sistema rígido, deficiente e incapaz de poder responder a las nuevas exigencias del entorno económico mundial que le dan a la educación un rol protagónico de garantizar la igualdad de oportunidades educativas para todos los salvadoreños.
Para poder responder a los desafíos que la globalización económica le plantea a la educación se hace necesario una reforma educativa que redefina los roles del Ministerio de Educación, impulse la descentralización y la modernización de sistemas claves que permitan una eficiente y oportuna prestación de los servicios educativos.
II - POLÍTICA EDUCATIVA Y DE DESARROLLO QUE LA SUSTENTA
El Plan de Desarrollo Económico y Social (1994-1999) tiene entre sus objetivos los siguientes: “Promover el desarrollo integral de la persona, creando igualdad de oportunidades” y “Lograr el mayor grado posible de participación de la población en los esfuerzos de desarrollo”.
El Plan Decenal de Educación (1995-2005) establece como una de las prioridades nacionales “Ampliar la participación de los maestros, padres de familia, alumnos y comunidad en general en los procesos educativos”.
La Reforma Educativa Salvadoreña operativizó los objetivos del Plan de Desarrollo Económico y Social y del Plan Decenal a través 4 ejes fundamentales: Ampliación de la cobertura, mejoramiento de la calidad, modernización institucional y la formación de valores humanos, éticos y cívicos. En el eje de la Modernización Institucional, el Ministerio de Educación impulsó una reforma administrativa cuya principal política fue la descentralización educativa con el propósito de acercar los servicios educativos a la escuela y satisfacer de esta manera sus principales necesidades, especialmente en la educación parvularia y básica.
Entre los principales objetivos de la política de descentralización educativa se pueden mencionar:
a) Garantizar una educación de calidad al estudiante salvadoreño.
b) Fortalecer la atención por niveles educativos.
c) Acercar geográficamente la atención a los centros educativos.
d) Atender con equidad el sector privado que hace educación.
e) Obtener la interacción real de Director / Maestro / Padres de Familia y Alumnos, en cada centro educativo.
f) Lograr que la comunidad educativa asuma la administración de la educación.
g) Proporcionar apoyo y asistencia técnica eficaz y oportuna, a los centros educativos.
h) Hacer efectivo que el centro del proceso de administración y gestión educativa sea el alumno.
III – MARCO POLÍTICO E INSTITUCIONAL EN EL QUE SE DESARROLLA
El Presidente de la República Dr. Armando Calderón Sol (1994-1999) en su discurso de toma de posesión el 1º. de junio de 1994 manifestó: “Vamos a promover una profunda Reforma Educativa, asignando mayores recursos, mejorando los programas educativos y capacitando a los maestros”. Con la finalidad de garantizar que dicha Reforma Educativa tuviera el respaldo y apoyo político de todos los sectores, en octubre de 1999 creó la Comisión Nacional de Educación, Ciencia y Desarrollo que estuvo integrada por 12 miembros pertenecientes a la empresa privada, Iglesia Católica, partidos políticos de oposición con representación en la Asamblea Legislativa, fundaciones educativas, educadores, rectores de universidades y consultores independientes. Dicha Comisión elaboró un diagnóstico de la educación y propuso lineamientos y recomendaciones sobre hacia donde se debía de orientar la Reforma Educativa a través de un documento titulado “LA TRANSFORMACIÓN DE LA EDUCACIÓN EN EL SALVADOR”, el cual fue presentado al Presidente de la República el día 22 de junio de 1995, día del maestro.
Paralelamente al trabajo que realizaba la Comisión Nacional de Educación, Ciencia y Desarrollo, se realizó un “Foro Consultivo Nacional sobre Reforma Educativa” con el propósito de propiciar un amplio diálogo entre los diferentes sectores de la sociedad, con miras a generar propuestas para mejorar la educación salvadoreña. Dicho Foro Consultivo fue organizado por el Ministerio de Educación conjuntamente con los gremios y sindicatos de maestros, centros de investigación, fundaciones privadas, universidades y ONGs.
Otro esfuerzo simultáneo que realizó el Ministerio de Educación fue la Consulta 95, donde participaron personal técnico, directores, maestros, padres de familia, alumnos y alcaldes, quienes durante las jornadas de consulta señalaban desde su perspectiva los principales problemas de la educación nacional y sus propuestas para mejorarla.
Todo el esfuerzo de consulta para la definición y orientación de la Reforma Educativa posibilitó el que se tomarán medidas políticas para descentralizar algunos servicios educativos, actualizar el marco institucional y apoyar la participación de los miembros de la comunidad educativa (maestros, alumnos y padres de familia).
Como parte de la descentralización educativa el Ministerio de Educación reestructuró su organización administrativa, en el año de 1996, creando catorce Direcciones Departamentales para poder impulsar un nuevo modelo de administración escolar, a través de la conformación en cada centro educativo de Consejos Directivos Escolares (CDE), en el año de 1997; para lograr una gestión más participativa y democrática en la prestación de los servicios educativos. Los Consejos Directivos Escolares tienen personería jurídica otorgada por Acuerdo Ejecutivo en el Ramo de Educación.
El Consejo Directivo Escolar es un ente colegiado que actúa como gestor y administrador de los servicios educativos, con el propósito de planificar, organizar, gestionar, ejecutar y supervisar los recursos asignados y / o necesarios, orientados al mejoramiento de la calidad y ampliación de cobertura de los servicios de su centro educativo.
Entre las principales funciones del CDE se encuentran:
a) Planificar las actividades y recursos del centro educativo:
1. Discutir la problemática del centro educativo y buscar soluciones en conjunto.
2. Divulgar el Programa Escolar Anual.
3. Conocer y aprobar el presupuesto del centro educativo.
4. Gestionar y suscribir los proyectos que fueren necesarios
b) Participar en la administración de los recursos humanos, físicos y financieros:
1. Aprobar la planta del personal y administrativo docente.
2. Seleccionar al personal docente de conformidad a la Ley de la Carrera Docente.
3. Promover incentivos al desempeño de los miembros de la Comunidad Educativa en el centro educativo.
4. Dar seguimiento al desempeño del recurso humano asignado al centro educativo.
5. Iniciar ante la Junta de la Carrera Docente los procesos necesarios para la aplicación de sanciones a los docentes.
La creación de los Consejos Directivos Escolares se implementó en seis etapas:
a) Primera Etapa: divulgación en los medios de comunicación social sobre el nuevo modelo de administración escolar, cuyo propósito principal era el sensibilizar y promover la aceptación del nuevo modelo por parte de la población en general.
b) Segunda Etapa: Capacitación a Directores, Subdirectores y Maestros sobre la organización y funcionamiento de los Consejos Directivos Escolares.
c) Tercera Etapa: jornadas informativas con maestros, padres de familia y alumnos sobre la organización y funcionamiento de los Consejos Directivos Escolares.
d) Cuarta Etapa: realización de un estudio exploratorio para verificar el nivel de conocimientos que poseían, sobre la organización y funcionamiento de los Consejos Directivos Escolares, los Directores, Subdirectores, Maestros, Alumnos y Padres de Familia.
e) Quinta Etapa: conformación de los Consejos Directivos Escolares en cada centro educativo.
f) Sexta Etapa: monitoreo y evaluación de la implementación de los Consejos Directivos Escolares.
Los Consejos Directivos Escolares están integrados por ocho miembros propietarios y sus respectivos suplentes: El director de la escuela (Presidente y representante legal), 3 padres de familia (1 es el tesorero), 2 maestros (1 es el secretario) y dos alumnos. Todos los miembros del consejo son elegidos, por votación secreta, en asambleas generales de padres de familia, maestros y alumnos respectivamente y duran en sus cargos dos años, a excepción del director quien por derecho propio otorgado por la Ley de la Carrera Docente ejerce el cargo de Presidente y permanece en el mismo mientras ejerza el cargo. Los padres de familia, maestros y alumnos son elegidos según un perfil definido por la Ley.
Las reuniones de los miembros del Consejo Directivo Escolar se realizan de forma ordinaria una vez al mes y de forma extraordinaria las veces que estimen conveniente. Las decisiones se toman con la mitad más uno de sus miembros y en caso de empate en la votación, el Presidente tiene voto de calidad (doble voto).
Los Consejos Directivos Escolares pueden formar, con la participación de los padres de familia, los Comités de Desarrollo que crean necesarios para la buena marcha del centro educativo (recreación, deportes, gestión de recursos, social, cultural, entre otros).
Los Consejos Directivos Escolares tienen tres fuentes de financiamiento:
a) El Estado: quien paga las plazas de los maestros, alquiler de locales y los servicios básicos (agua, luz, teléfono); realización de capacitaciones a los miembros del Consejo Directivo Escolar, a directores, subdirectores y maestros; entrega los planes y programas de estudio y libros de texto.
Adicionalmente entrega un Bono de la Calidad Educativa por un monto anual de ¢8,000.000.00 los cuales se asignan a los centros educativos tomando en cuenta el criterio del número de secciones según un rango establecido que va desde ¢10,000.00 para los centros educativos que tienen entre 1-5 secciones hasta ¢60,000.00 para las que tienen más de 55 secciones. Los fondos del Bono de Calidad Educativa son administrados por el Consejo Directivo Escolar y lo pueden invertir en: mantenimiento preventivo o correctivo de infraestructura, mobiliario y/o equipo; material deportivo y/o recreativo; material didáctico de apoyo; material de aseo y limpieza; readecuación de espacios; equipo de apoyo al funcionamiento de la escuela y mobiliario y equipo. Adicionalmente los centros educativos que desarrollan el Programa Escuela Saludable reciben ¢1,000.00 anuales para compra de materiales de limpieza y las que son Escuelas Modelo de Desarrollo Educativo reciben ¢40,000.00 anuales para material y equipo para las capacitaciones de los maestros a nivel local.
b) Donaciones: los centros educativos por su propia iniciativa pueden gestionar y administrar proyectos con fuentes de cooperación nacional o internacional, recibir ayuda de la empresa privada y de fundaciones humanitarias, de acuerdo a las necesidades que hayan identificado en sus respectivas instituciones.
c) Recursos propios: los cuales los obtienen a través de pago de matrícula, cuotas sociales de padres de familia, alquiler de local para chalets, rifas, turnos y otra diversidad de actividades.
Todos los recursos financieros se manejan en una cuenta bancaria a nombre del centro educativo y para retirar fondos se requiere la firma mancomunada del Presidente, Tesorero y un Vocal (1 maestro). Unicamente se liquidan anualmente los fondos del Bono de la Calidad Educativa y los fondos obtenidos con recursos propios solamente son objeto de auditoría por parte del estado cuando hay denuncias de malversación de fondos, corrupción o cuando el Estado lo estime conveniente.
IV - ESTADO DE SITUACIÓN
Sobre la creación de los Consejos Directivos Escolares, como expresión de la política de descentralización educativa, no se puede hablar de un proceso acabado o finalizado, sino más bien de un proceso en marcha, si consideramos que los CDE comenzaron a funcionar en el año de 1997. Sin embargo, a tres años de su organización y funcionamiento (1997-1999) podríamos hablar únicamente de resultados parciales los cuales se detallan a continuación:
a) Impulsar el proceso de descentralización educativa hasta el nivel local para poder transferir roles y funciones que tradicionalmente se venían haciendo en el nivel central del Ministerio de Educación, solo fue posible a la reforma legal realizada a la Ley de la Carrera Docente que permitió actualizar, integrar y simplificar el marco legal y regulatorio para armonizarla según las nuevas funciones y competencias designadas a los CDE.
b) La administración de los recursos humanos, materiales y financieros a nivel de cada centro educativo, a través del CDE, ha posibilitado mejorar significativamente la prestación de los servicios educativos dado que ha posibilitado la contratación de maestros según las necesidades de cada centro educativo, se han mejorado las condiciones de seguridad, infraestructura, iluminación, mobiliario, biblioteca, entre otros.
c) Se ha logrado mayores niveles de participación, comunicación e involucramiento de padres de familia y alumnos en las actividades de los centros educativos y en la conducción de los mismos, con lo cual se establecen mecanismos de contraloría social que garantiza la buena administración de los recursos, especialmente los financieros.
d) Al transferir competencias y responsabilidades a los CDE se ha fortalecido a la escuela pública, ya que el proceso de toma de decisiones es más participativo y democrático entre los distintos miembros de la comunidad educativa (padres de familia, maestros y alumnos) con lo cual se redefinió el rol tradicional del director quien concentraba el poder. Al asumir todos los miembros de la comunidad educativa responsabilidades compartidas permite cambiar la percepción que los mismos tenían de la escuela pública, la cual la miraban como algo ajeno y extraño que es propiedad del Estado, sino que más bien ahora ven a la escuela pública como algo que ya forma parte de las mismas comunidades y por la que deben de trabajar juntos.
e) Se ha logrado la trasferencia de recursos financieros a través de los Bonos de la Calidad Educativa a cada centro educativo, con lo cual han podido satisfacer sus necesidades más inmediatas y de forma oportuna.
f) Un impacto positivo que ha tenido la administración a nivel local, es que han mejorado los indicadores de cobertura y retención escolar, ya que el involucramiento de padres de familia y alumnos en los CDE, ha permitido a las comunidades tomar conciencia de la importancia de la educación y de apoyar a sus miembros en los esfuerzos que realizan.
V - ACTORES
Los principales actores a nivel macro de la política de descentralización educativa para la creación de los CDE fue el Estado a través del Ministerio de Educación y el sindicato de maestros públicos ANDES 21 DE JUNIO.
La experiencia de la política de descentralización educativa que se había implementado en otros países de América Latina con la asesoría y apoyo financiero del Banco Mundial, trajo fuerte oposición por parte del sector docente que trabajaba en las escuelas públicas oficiales. En las primeras medidas tendientes a la descentralización educativa que quiso impulsar el Ministerio de Educación, sin el consenso de los maestros, se realizaron huelgas que obligaron al Ministerio de Educación tener que formar una mesa permanente de negociación con la directiva de ANDES, con quienes definieron de forma conjunta la organización y funcionamiento de los CDE y las reformas a la Ley General de Educación y la Ley de la Carrera Docente, que le dieron el soporte jurídico-legal.
Es importante resaltar que una vez que el Ministerio de Educación y ANDES 21 DE JUNIO consensuaron la creación de los CDE no hubo adversarios a la implementación de los mismos y una prueba de ello fue la aprobación por unanimidad que tuvieron las reformas jurídicos-legales en la Asamblea Legislativa por parte de los 84 diputados de los distintos partidos políticos.
Los actores a nivel micro de la política de descentralización educativa, que se operativizó en los CDE son:
a) El director del centro educativo, quien ahora comparte el poder de decisión sobre los aspectos administrativos y financieros con los padres de familia, maestros y alumnos. Conservó su poder al mantener el cargo de Presidente del CDE y tener voto de calidad en las decisiones.
b) Los maestros, quienes ahora se encuentran más "controlados" y "vigilados" por los padres de familia en el cumplimiento de sus funciones, pero lograron que las sanciones no dependieran ni del director, ni de los padres de familia, sino de un tribunal docente.
c) Los padres de familia, quienes asumieron mayor participación y beligerancia en la toma de decisiones en la conducción del centro educativo. Son los responsables del control de los recursos financieros, aunque ellos los recargan de funciones administrativas que hacen de forma ad-honoren.
d) Los alumnos, quienes son los principales beneficiarios del proceso de la descentralización educativa a nivel local.
Los analistas simbólicos han sido actores importantes en la definición de la política de descentralización educativa y en la creación de los Consejos Directivos Escolares, por medio de cuadros técnicos provenientes de fundaciones privadas dedicadas a la educación y de prestigiosas universidades privadas quienes desempeñan los cargos de más alto nivel en el Ministerio de Educación: Ministra, Vice-Ministra y Directores Nacionales.
VI – JUICIO CRÍTICO SOBRE LA EXPERIENCIA
El diseño de una política educativa que no tenga la participación y el consenso de los actores relevantes que se verán afectados por la misma esta destinada a su fracaso. Ello pudo haber ocurrido con la política de descentralizción educativa que posibilitó la creación de los CDE, si el Ministerio de Educación no hubiera flexibilizado su posición y no se hubiera puesto a negociar el alcance, la organización y funcionamientos de los CDE.
Si bien es cierto que los maestros agremiados en ANDES21 DE JUNIO lograron negociar con el Ministerio de Educación, su mayor preocupación no estuvo en garantizar la plena autonomía escolar y los mecanismos para garantizar la calidad del proeceso de enseñanza-aprendizaje, sino más bien se interesaron en garantizar su estabilidad laboral y proteger sus derechos adquiridos.
La creación de los CDE en cada centro educativo permitió asignar funciones y responsabilidades desde el nivel central hacia el nivel local, favoreciendo con ello la solución de las necesidades inmediatas que tenían los centros educativos y que antes por estar las funciones centralizadas no se satisfacían de forma oportuna. A los CDE se le asignan funciones principalmente administrativas para la gestión escolar, sin embargo el Estado no les transfiere los fondos suficientes en relación con las necesidades que estas enfrentan y para poder subsanarlas los CDE tienen que hacer uso de los recursos que obtienen de las matrículas y cuotas sociales, las cuales gradualmente tienen un incremento afectando con ello el bolsillo de muchas familias pobres, por lo que se expresa que los CDE son una modalidad de privatización disfrazada
Si consideramos que todo proceso de descentralización debe favorecer la autonomía escolar en lo técnico-pedagógico, administrativo y financiero, podríamos afirmar que a través de los CDE no se logrará a su plenitud ya que el marco regulatorio de las Leyes de la Carrera Docente y General de Educación no tienen dicho alcance. Muchas funciones todavía aunque se inician en el nivel local todavía están vinculadas con decisiones a nivel central. Por ejemplo, la selección de los maestros la realiza el CDE quien debe presentar una terna de candidatos al Tribunal de la Carrera Docente, pero la decisión de a quien se le dará la plaza la realiza el Tribunal.
El CDE en teoría propicia la participación y la democracia, pero en la práctica no se ha logrado en su totalidad, dado que los padres de familia y los alumnos todavía conservan una cultura del respeto por la persona del maestro. Por ello se evita llevarle la contraria y más bien se tiene una actitud muy recurrente a estar de acuerdo con todo lo que él propone con lo que disminuyen su participación real y convierten al CDE en un ente de tipo consultivo. La falta de democratización se reafirma con el carácter presidencialita que tiene el CDE al mantener de forma vitalicia al director, el cual no es elegido ni en asambleas, ni de forma secreta, como ocurre con el resto de los miembros.
Los Bonos de la Calidad Educativa son trasferencias que hace el Estado a los centros educativos, sin embargo en el uso de los fondos ha existido incoherencia dado que se utilizan en su mayoría para cubrir gastos de mantenimiento preventivo de la infraestructura y no para mejorar la calidad de la educación, la cual no es vista como una prioridad por los CDE, ya que tratan de ir respondiendo a los problemas más inmediatos que se presentan en los centro educativos.
Uno de los peligros que van enfrentar los CDE en el mediano plazo es la sostenibilidad de las trasferencias financieras a través de los Bonos de la Calidad Educativa, ya que los que se han entregado en estos primeros años han sido con fondos de la cooperación internacional (Banco Mundial y Banco Interamericano del Desarrollo) y para que el Estado lo mantenga probablemente tendrá que disminuir el monto de la asignación o focalizarlo hacia donde realmente más lo necesitan.
Una de las principales debilidades identificadas de los CDE ha sido su poca capacidad de coordinación con otras entidades que tienen presencia en el nivel local (alcaldías, unidades de salud, iglesias, cooperativas y otros CDE del mismo distrito educativo), con lo que pierde su capacidad de poder juntar sinergias con otras instituciones para el cumplimiento de sus objetivos y metas de su plan escolar.
El CDE ha posibilitado una mayor coordinación de trabajo entre sus miembros, pero la mayoría de las funciones administrativas recaen en el director y en el padre de familia que se desempeña como tesorero. El recargo de funciones administrativas en el director, lo aleja gradualmente de una de sus funciones básicas como es la asesoría y apoyo técnico al docente; y en el caso del padre de familia que se desempeña como tesorero, por su condición de pobreza, se ve limitado en la realización de su trabajo que le permitirá a la supervivencia de su grupo familiar.
En síntesis se podría afirmar que los Consejos Directivos Escolares han iniciado un proceso de desconcentración de funciones administrativas que ha contribuido, en sus primeros tres años, a mejorar gradualmente los servicios educativos a nivel local con un mayor involucramiento de padres de familia y alumnos; sin embargo, aún todavía no se han realizado los esfuerzos suficientes para que los CDE tengan una mayor incidencia para mejorar la calidad de los procesos de enseñanza-aprendizaje en el aula.
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