Mario Nóchez, octubre 1999
I - ANTECEDENTES
En la conferencia de Punta del Este realizada en Uruguay en 1961, los gobiernos latinoamericanos, reconocieron que la planificación debía constituirse en el instrumento fundamental para movilizar los recursos nacionales, facilitar los cambios estructurales, mejorar la eficiencia y productividad y aumentar la cooperación financiera internacional.
En El Salvador, el 6 de enero de 1961, se emite la “Ley de Creación del Consejo Nacional de Planificación y Coordinación Económica”.
El 24 de abril de 1962, se crea el Consejo Nacional de Planificación y Coordinación Económica, mediante el decreto No. 59 (CONAPLAN). Para entonces la coordinación era ejercida por el Presidente de la República.
El 5 de junio de 1973, se introducen cambios a la Ley de Creación del Consejo Nacional de Planificación, donde se establece la delegación de funciones del Presidente de la República, en el Vicepresidente, y es el 8 de enero de 1976 que la Asamblea Legislativa emite el decreto 448, mediante el cual el Consejo Nacional de Planificación, se convierte en el Ministerio de Planificación y Coordinación del Desarrollo Económico y Social (MIPLAN); se establece la Planificación Nacional, como medio para obtener los mejores resultados en las actividades de la administración pública, destinadas al cumplimiento de los fines económicos y sociales del Estado.
Se establece además que los ministerios y entes descentralizados, deberán establecer unidades de planificación, encargadas de preparar programas y proyectos en sus respectivos sectores, conforme a las normas establecidas en los planes de desarrollo económico, y los dictados por el Ministerio de Planificación y Coordinación del Desarrollo Económico y Social.
El marco legal anterior daba el camino para el establecimiento de un sistema de planificación nacional, cuyo marco filosófico lo constituía la Constitución Política Nacional.
¿CÓMO SE HA REALIZADO LA PLANIFICACIÓN?
La planificación en El Salvador, ha sido de tipo indicativa, en donde ha predominado la propiedad privada sobre los medios e instrumentos de producción, por lo que las normas establecidas por el Estado, se han convertido en orientaciones para la acción de las instituciones públicas y privadas que participan en el proceso económico y social del país.
La acción planificadora se iniciaba identificando proyectos de inversión de corto plazo, para lo cual se desarrolla el presupuesto por programas, como medio para el alcance de metas anuales de inversión y del gasto público.
Así se elabora el primer Plan de Inversiones Públicas 1964-1965; el Plan Bienal 1966-1967; Plan de Mediano Plazo 1965-1969 y 1968-1972; Plan Nacional de Desarrollo 1973-1977; Plan Nacional de Bienestar para Todos 1978-1982 en ellos se identifican sectores estratégicos para su ejecución y se enfatiza en la coordinación sectorial; a fines de 1979 con la Proclama de la Fuerza Armada el Plan de Mediano Plazo 1978-1982 se sustituye por el Plan Nacional de Emergencia de 1980, y finalmente se elabora el Plan de Mediano Plazo 1981.
¿CÓMO SE PLANIFICA EN EL SECTOR EDUCACIÓN?
En el Ministerio de Educación la Planificación ha respondido en gran medida a los lineamientos dados por el Ministerio de Planificación, por lo que algunos productos de la misma son coincidentes con los de nivel nacional; así tenemos: el Plan Quinquenal 1957-1962; el Plan Quinquenal 1967-1972; el Plan Quinquenal 1972-1976; el Plan Quinquenal 1978-1982, que se interrumpe en octubre de 1979 y se elabora el Plan Nacional de Emergencia para 1980, y en 1981 se elabora el Plan Trienal de Educación 1981-1983. Paralelo al desarrollo del Plan Trienal, se elabora el Proyecto Principal de Educación teniendo en cuenta la Declaración de México (1979), la formulación del Proyecto Principal de Educación para Latinoamérica y el Caribe, definido en Belgrado y reiterado en la reunión de Quito. Este Proyecto sirve de base para la elaboración del Plan Nacional de Cultura y Educación 1983-2000.
En 1965 se crea la Oficina de Planeamiento y Organización del Ministerio de Educación, cuya metodología de trabajo respondía a los lineamientos definidos por el Ministerio de Planificación, siendo ésta de tipo indicativa, centralizada, donde unos pocos técnicos definían los planes a desarrollar; estos planes se elaboraban para períodos quinquenales y anuales, sin que en su elaboración hubiesen participado todos los involucrados, razón por la que se suscitaban dificultades como:
- Carencia de información actualizada y oportuna, sobre las verdaderas necesidades de la población.
- Carencia de participación institucional y comunal en el proceso de planificación.
- Mala distribución y utilización de los recursos.
- No ha contado con el respaldo político suficiente.
- Planificación centralizada y autocrática.
- Incoherencia entre los planes de mediano y corto plazo.
- Dificultades en los mecanismos de comunicación y coordinación para la ejecución, evaluación y retroalimentación.
- Desconocimiento institucional y comunal de los planes educativos.
- Deficiente distribución y utilización de los recursos.
- Planes con muy buenos planteamientos, pero en gran medida idealistas.
Estas dificultades trajeron como consecuencia:
- La poca claridad en la definición de las necesidades culturales-educativas de la población.
- Poca coherencia entre los planes de mediano y corto plazo.
- Evaluación cuantitativa de proyectos en forma esporádica.
- Muy poca coordinación interna y externa.
- Carencia de un verdadero compromiso institucional y comunal en la ejecución de proyectos.
- Desperdicio y subutilización de recursos.
B. La Planificación Educativa de 1980 a 1982
A partir del 15 de octubre de 1979 se plantea un nuevo orden político y filosófico, que da lugar a la generación de cambios sustanciales en los aspectos económicos y sociales a nivel nacional.
No obstante en el Ministerio de educación se continua trabajando con un enfooque centralizado de la planificación, y es en 1981 que se inicia el proceso de Regionalización Educativa para lo cual se crean 3 regiones educativas (occidental, Central y Oriental), nombrándose en cada una de ellas a un Gerente Regional, que sería apoyado por un equipo técnico regional que constituía la Oficina de Planeamiento y Organización Regional (ODEPOR Regional).
Las Direcciones Generales que existían antes de 1980, continúan funcionando igual; pero a la vez organizando en cada Región Educativa a las Direcciones Sub-regionales respectivas, esto dio lugar a una serie de controversias, principalmente relacionadas con la delimitación de funciones técnicas y administrativas. Había muchos esfuerzos por mantener estructuras pasadas y también muchos esfuerzos por la búsqueda de caminos adecuados para consolidar los nuevos.
C. La Planificación Educativa a partir de 1983
Para la consolidación de proceso de Regionalización Educativa y desde luego la democratización de la cultura y la educación, se hacía necesario un nuevo modelo de Planificación Educativa, que constituyera un medio impulsor para el desarrollo de una nueva sociedad, en donde se dieran las condiciones favorables para el desarrollo digno de la persona y se satisfacieran las necesidades humanas básicas, lográndose así mayores niveles de bienestar social y espiritual.
Así surge en febrero de 1983 un nuevo modelo de planificación cuya característica principal fue la participación institucional y comunal.
La participación institucional que estaría dada en todo el proceso de planificación en los diferentes niveles (nacional, regional y local) y la participación comunal que también se daría en todo el proceso, mediante la participación de las organizaciones comunales.
La planificación debía concertar las orientaciones a nivel nacional, con los intereses y necesidades definidas a nivel regional y local.
III - Metodología utilizada en la implantación del nuevo modelo de planificación
El nuevo modelo de Planificación Educativa perseguía los siguientes objetivos a nivel nacional, regional y local:
1. Lograr la integración de los servicios educativos.
2. Integrar acciones educativas con instituciones estatales y privadas comprometidos con el hacer del sector.
3. Integrar a la comunidad en los programas educativos.
Una vez definidos todos los componentes del modelo, se inicia su implementación, que requirió de los siguientes pasos:
a) Se procedió a la elaboración de la 1ª. Versión del Plan Nacional de Cultura y Educación 1983-2000 ( que se fundamentó en necesidades educativas de El Salvador. La Constitución de la República de 1983, los enunciados del Proyecto Principal para América Latina y el Caribe). Dicho documento fue sometido a la consideración de la Secretaría de Estado, mejorándose después de analizar las observaciones. Se elaboró una 2ª. Versión ya revisada, fue sometida a la consideración de los niveles técnicos y de direcciones regionales.
b) Una vez recogidas las observaciones y mejorado dicho documento, se inicia la capacitación de personal técnico calificado en las diferentes áreas educativas, de nivel nacional y regional. Se capacita unas 60 personas en técnicas de planificación, utilizando para ello, en la cual se desarrollaron módulos referidos a: investigación educativa, elaboración de pronósticos, diseño de políticas de recursos, elaboración de presupuestos, evaluación y planificación participativa.
Lograda la capacitación de los niveles centrales y regionales, en cada región debía de efectuarse un efecto multiplicador con los agentes educativos de nivel Sub-regional y local.
A fin de retroalimentar el proceso formativo de los diferentes niveles se realiza la 1ª. Jornada Taller de Planificación Cultural Educativa con los agentes educativos de base del sector, quienes debían traer a dicha jornada los diagnósticos locales de sus comunidades y concertar esta realidad con el Plan Nacional de Cultura y Educación 1983-2000 revisado por los niveles técnicos y de dirección nacional y regional.
Producto de esta 1ª. Jornada taller fueron unos 750 agentes educativos capacitados y unos 421 Planes Locales de Cultura y Educación 1983-2000. El análisis posterior de estos planes locales arrojó una problemática de base que al sintetizarse dio lugar para definir cuatro macroproyectos prioritarios del sector educativo, siendo estos: Desarrollo del Sistema Curricular, Desarrollo Cultural, Alfabetización y Educación de Adultos y Desarrollo de los Servicios Administrativos y de Apoyo.
Además, a partir de los Planes Locales 1983-2000 se elaboraron los Planes Regionales de Cultura y Educación 1983-2000.
En 1984 se realiza una 2ª. Jornada Taller de Planificación Cultural Educativa cuyo objetivo principal era la elaboración de los Planes Locales de Cultura y Educación para un mediano plazo 1985-1989. Siendo los insumos básicos de esta jornada los Planes Locales 1983-2000, los Planes Regionales 1983-2000, los perfiles de los 4 macro-proyectos prioritarios del sector y la síntesis de la problemática cultural-educativa planteada que nivel nacional en la 1ª. Jornada en 1983.
El producto fue 421 Planes Locales 1985-1989 y 3 Planes Regionales 1985-1989.
Es valioso mencionar que paralelo a estas acciones de Planificación de largo y mediano plazo en los diferentes niveles, se elaboraba el Plan Operativo Anual que en alguna manera respondía a estas planificaciones.
Teniendo en cuenta el análisis de la problemática planteada a nivel local se consideraba con alta prioridad la Educación Especial, surgiendo así en julio de 1985 el Macro-Proyecto de Educación Especial, para lo cual se sigue el mismo proceso de planificación participativa a fin de que, tanto a nivel local como regional, se elaboraran los Planes de Mediano Plazo 1985-1989 de Educación Especial; esta labor tuvo su consolidación en 1986.
A finales de 1986 se realiza la 1ª. Jornada Taller de Planificación Integral, en las seis subregiones educativas con el propósito de efectuar seguimiento y reprogramación de la Planificación de Mediano Plazo 1985-1989, así como la elaboración del Plan Operativo Institucional para 1987, la consulta sobre el documento “Educación para la democracia en El salvador”, el Manual de Organización y funciones del Núcleo Educativo. En 1998, se está finalizando la elaboración de los Manuales de Procedimiento de todas las unidades del Ministerio y los Planes de Acción integrados con la participación de las unidades con proyectos afines, tanto nacional como regional.
En la conferencia de Punta del Este realizada en Uruguay en 1961, los gobiernos latinoamericanos, reconocieron que la planificación debía constituirse en el instrumento fundamental para movilizar los recursos nacionales, facilitar los cambios estructurales, mejorar la eficiencia y productividad y aumentar la cooperación financiera internacional.
En El Salvador, el 6 de enero de 1961, se emite la “Ley de Creación del Consejo Nacional de Planificación y Coordinación Económica”.
El 24 de abril de 1962, se crea el Consejo Nacional de Planificación y Coordinación Económica, mediante el decreto No. 59 (CONAPLAN). Para entonces la coordinación era ejercida por el Presidente de la República.
El 5 de junio de 1973, se introducen cambios a la Ley de Creación del Consejo Nacional de Planificación, donde se establece la delegación de funciones del Presidente de la República, en el Vicepresidente, y es el 8 de enero de 1976 que la Asamblea Legislativa emite el decreto 448, mediante el cual el Consejo Nacional de Planificación, se convierte en el Ministerio de Planificación y Coordinación del Desarrollo Económico y Social (MIPLAN); se establece la Planificación Nacional, como medio para obtener los mejores resultados en las actividades de la administración pública, destinadas al cumplimiento de los fines económicos y sociales del Estado.
Se establece además que los ministerios y entes descentralizados, deberán establecer unidades de planificación, encargadas de preparar programas y proyectos en sus respectivos sectores, conforme a las normas establecidas en los planes de desarrollo económico, y los dictados por el Ministerio de Planificación y Coordinación del Desarrollo Económico y Social.
El marco legal anterior daba el camino para el establecimiento de un sistema de planificación nacional, cuyo marco filosófico lo constituía la Constitución Política Nacional.
¿CÓMO SE HA REALIZADO LA PLANIFICACIÓN?
La planificación en El Salvador, ha sido de tipo indicativa, en donde ha predominado la propiedad privada sobre los medios e instrumentos de producción, por lo que las normas establecidas por el Estado, se han convertido en orientaciones para la acción de las instituciones públicas y privadas que participan en el proceso económico y social del país.
La acción planificadora se iniciaba identificando proyectos de inversión de corto plazo, para lo cual se desarrolla el presupuesto por programas, como medio para el alcance de metas anuales de inversión y del gasto público.
Así se elabora el primer Plan de Inversiones Públicas 1964-1965; el Plan Bienal 1966-1967; Plan de Mediano Plazo 1965-1969 y 1968-1972; Plan Nacional de Desarrollo 1973-1977; Plan Nacional de Bienestar para Todos 1978-1982 en ellos se identifican sectores estratégicos para su ejecución y se enfatiza en la coordinación sectorial; a fines de 1979 con la Proclama de la Fuerza Armada el Plan de Mediano Plazo 1978-1982 se sustituye por el Plan Nacional de Emergencia de 1980, y finalmente se elabora el Plan de Mediano Plazo 1981.
¿CÓMO SE PLANIFICA EN EL SECTOR EDUCACIÓN?
En el Ministerio de Educación la Planificación ha respondido en gran medida a los lineamientos dados por el Ministerio de Planificación, por lo que algunos productos de la misma son coincidentes con los de nivel nacional; así tenemos: el Plan Quinquenal 1957-1962; el Plan Quinquenal 1967-1972; el Plan Quinquenal 1972-1976; el Plan Quinquenal 1978-1982, que se interrumpe en octubre de 1979 y se elabora el Plan Nacional de Emergencia para 1980, y en 1981 se elabora el Plan Trienal de Educación 1981-1983. Paralelo al desarrollo del Plan Trienal, se elabora el Proyecto Principal de Educación teniendo en cuenta la Declaración de México (1979), la formulación del Proyecto Principal de Educación para Latinoamérica y el Caribe, definido en Belgrado y reiterado en la reunión de Quito. Este Proyecto sirve de base para la elaboración del Plan Nacional de Cultura y Educación 1983-2000.
En 1965 se crea la Oficina de Planeamiento y Organización del Ministerio de Educación, cuya metodología de trabajo respondía a los lineamientos definidos por el Ministerio de Planificación, siendo ésta de tipo indicativa, centralizada, donde unos pocos técnicos definían los planes a desarrollar; estos planes se elaboraban para períodos quinquenales y anuales, sin que en su elaboración hubiesen participado todos los involucrados, razón por la que se suscitaban dificultades como:
- Carencia de información actualizada y oportuna, sobre las verdaderas necesidades de la población.
- Carencia de participación institucional y comunal en el proceso de planificación.
- Mala distribución y utilización de los recursos.
- No ha contado con el respaldo político suficiente.
- Planificación centralizada y autocrática.
- Incoherencia entre los planes de mediano y corto plazo.
- Dificultades en los mecanismos de comunicación y coordinación para la ejecución, evaluación y retroalimentación.
- Desconocimiento institucional y comunal de los planes educativos.
- Deficiente distribución y utilización de los recursos.
- Planes con muy buenos planteamientos, pero en gran medida idealistas.
Estas dificultades trajeron como consecuencia:
- La poca claridad en la definición de las necesidades culturales-educativas de la población.
- Poca coherencia entre los planes de mediano y corto plazo.
- Evaluación cuantitativa de proyectos en forma esporádica.
- Muy poca coordinación interna y externa.
- Carencia de un verdadero compromiso institucional y comunal en la ejecución de proyectos.
- Desperdicio y subutilización de recursos.
B. La Planificación Educativa de 1980 a 1982
A partir del 15 de octubre de 1979 se plantea un nuevo orden político y filosófico, que da lugar a la generación de cambios sustanciales en los aspectos económicos y sociales a nivel nacional.
No obstante en el Ministerio de educación se continua trabajando con un enfooque centralizado de la planificación, y es en 1981 que se inicia el proceso de Regionalización Educativa para lo cual se crean 3 regiones educativas (occidental, Central y Oriental), nombrándose en cada una de ellas a un Gerente Regional, que sería apoyado por un equipo técnico regional que constituía la Oficina de Planeamiento y Organización Regional (ODEPOR Regional).
Las Direcciones Generales que existían antes de 1980, continúan funcionando igual; pero a la vez organizando en cada Región Educativa a las Direcciones Sub-regionales respectivas, esto dio lugar a una serie de controversias, principalmente relacionadas con la delimitación de funciones técnicas y administrativas. Había muchos esfuerzos por mantener estructuras pasadas y también muchos esfuerzos por la búsqueda de caminos adecuados para consolidar los nuevos.
C. La Planificación Educativa a partir de 1983
Para la consolidación de proceso de Regionalización Educativa y desde luego la democratización de la cultura y la educación, se hacía necesario un nuevo modelo de Planificación Educativa, que constituyera un medio impulsor para el desarrollo de una nueva sociedad, en donde se dieran las condiciones favorables para el desarrollo digno de la persona y se satisfacieran las necesidades humanas básicas, lográndose así mayores niveles de bienestar social y espiritual.
Así surge en febrero de 1983 un nuevo modelo de planificación cuya característica principal fue la participación institucional y comunal.
La participación institucional que estaría dada en todo el proceso de planificación en los diferentes niveles (nacional, regional y local) y la participación comunal que también se daría en todo el proceso, mediante la participación de las organizaciones comunales.
La planificación debía concertar las orientaciones a nivel nacional, con los intereses y necesidades definidas a nivel regional y local.
III - Metodología utilizada en la implantación del nuevo modelo de planificación
El nuevo modelo de Planificación Educativa perseguía los siguientes objetivos a nivel nacional, regional y local:
1. Lograr la integración de los servicios educativos.
2. Integrar acciones educativas con instituciones estatales y privadas comprometidos con el hacer del sector.
3. Integrar a la comunidad en los programas educativos.
Una vez definidos todos los componentes del modelo, se inicia su implementación, que requirió de los siguientes pasos:
a) Se procedió a la elaboración de la 1ª. Versión del Plan Nacional de Cultura y Educación 1983-2000 ( que se fundamentó en necesidades educativas de El Salvador. La Constitución de la República de 1983, los enunciados del Proyecto Principal para América Latina y el Caribe). Dicho documento fue sometido a la consideración de la Secretaría de Estado, mejorándose después de analizar las observaciones. Se elaboró una 2ª. Versión ya revisada, fue sometida a la consideración de los niveles técnicos y de direcciones regionales.
b) Una vez recogidas las observaciones y mejorado dicho documento, se inicia la capacitación de personal técnico calificado en las diferentes áreas educativas, de nivel nacional y regional. Se capacita unas 60 personas en técnicas de planificación, utilizando para ello, en la cual se desarrollaron módulos referidos a: investigación educativa, elaboración de pronósticos, diseño de políticas de recursos, elaboración de presupuestos, evaluación y planificación participativa.
Lograda la capacitación de los niveles centrales y regionales, en cada región debía de efectuarse un efecto multiplicador con los agentes educativos de nivel Sub-regional y local.
A fin de retroalimentar el proceso formativo de los diferentes niveles se realiza la 1ª. Jornada Taller de Planificación Cultural Educativa con los agentes educativos de base del sector, quienes debían traer a dicha jornada los diagnósticos locales de sus comunidades y concertar esta realidad con el Plan Nacional de Cultura y Educación 1983-2000 revisado por los niveles técnicos y de dirección nacional y regional.
Producto de esta 1ª. Jornada taller fueron unos 750 agentes educativos capacitados y unos 421 Planes Locales de Cultura y Educación 1983-2000. El análisis posterior de estos planes locales arrojó una problemática de base que al sintetizarse dio lugar para definir cuatro macroproyectos prioritarios del sector educativo, siendo estos: Desarrollo del Sistema Curricular, Desarrollo Cultural, Alfabetización y Educación de Adultos y Desarrollo de los Servicios Administrativos y de Apoyo.
Además, a partir de los Planes Locales 1983-2000 se elaboraron los Planes Regionales de Cultura y Educación 1983-2000.
En 1984 se realiza una 2ª. Jornada Taller de Planificación Cultural Educativa cuyo objetivo principal era la elaboración de los Planes Locales de Cultura y Educación para un mediano plazo 1985-1989. Siendo los insumos básicos de esta jornada los Planes Locales 1983-2000, los Planes Regionales 1983-2000, los perfiles de los 4 macro-proyectos prioritarios del sector y la síntesis de la problemática cultural-educativa planteada que nivel nacional en la 1ª. Jornada en 1983.
El producto fue 421 Planes Locales 1985-1989 y 3 Planes Regionales 1985-1989.
Es valioso mencionar que paralelo a estas acciones de Planificación de largo y mediano plazo en los diferentes niveles, se elaboraba el Plan Operativo Anual que en alguna manera respondía a estas planificaciones.
Teniendo en cuenta el análisis de la problemática planteada a nivel local se consideraba con alta prioridad la Educación Especial, surgiendo así en julio de 1985 el Macro-Proyecto de Educación Especial, para lo cual se sigue el mismo proceso de planificación participativa a fin de que, tanto a nivel local como regional, se elaboraran los Planes de Mediano Plazo 1985-1989 de Educación Especial; esta labor tuvo su consolidación en 1986.
A finales de 1986 se realiza la 1ª. Jornada Taller de Planificación Integral, en las seis subregiones educativas con el propósito de efectuar seguimiento y reprogramación de la Planificación de Mediano Plazo 1985-1989, así como la elaboración del Plan Operativo Institucional para 1987, la consulta sobre el documento “Educación para la democracia en El salvador”, el Manual de Organización y funciones del Núcleo Educativo. En 1998, se está finalizando la elaboración de los Manuales de Procedimiento de todas las unidades del Ministerio y los Planes de Acción integrados con la participación de las unidades con proyectos afines, tanto nacional como regional.
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